社会科学文献出版社 2014-05出版

防控“甲流”:中国内地甲型H1N1流感应对评估

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本书是中国首次对重大突发公共卫生事件应急管理全过程进行系统的专家综合评估后形成的报告,受国家甲型H1N1流感联防联控工作机制牵头单位卫生部委托,由清华大学公共管理学院组织多学科专家参与完成。本书遵循独立、客观、科学和综合的原则,在掌握了大量的第一手资料的基础上对甲流感应急管理过程及其防控策略、联防联控工作机制运行特点、主要防控举措、防控的成本效益和社会综合影响等方面进行重点评估。 本书是中国首次对重大突发公共卫生事件应急管理全过程进行系统的专家综合评估后形成的报告,受国家甲型H1N1流感联防联控工作机制牵头单位卫生部的委托,由清华大学公共管理学院组织多学科专家参与完成。 本书遵循独立、客观、科学和综合的原则,对甲流感应急管理过程及其防控策略、联防联控工作机制运行特点、主要防控举措、防控的成本收益和社会综合影响等方面进行重点评估。评估过程历时一年半,评估组对联防联控工作机制各工作组及相关部委,北京、福建、河南、广东、四川等5个省、直辖市的各级政府、疾控机构、口岸检疫部门、医院、企业、社区、学校等开展了大量实地调研,并委托专业调查机构抽样调查了3262名普通公众、893位甲流感患者和646位密切接触者,掌握了大量的第一手资料。
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内容介绍 参考文献
本书荣誉
《防控“甲流”》荣获北京市第十四届哲学社会科学优秀成果奖一等奖。
图书详情
ISBN:978-7-5097-5805-2总页码:296
字数: 230千字装帧:平装
内容简介
本书是中国首次对重大突发公共卫生事件应急管理全过程进行系统的专家综合评估后形成的报告,受国家甲型H1N1流感联防联控工作机制牵头单位卫生部委托,由清华大学公共管理学院组织多学科专家参与完成。本书遵循独立、客观、科学和综合的原则,在掌握了大量的第一手资料的基础上对甲流感应急管理过程及其防控策略、联防联控工作机制运行特点、主要防控举措、防控的成本效益和社会综合影响等方面进行重点评估。

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图书摘要
受原国家甲型H1N1流感联防联控工作机制牵头单位卫生部的委托,清华大学公共管理学院组织了由多学科专家参与的甲型H1N1流感(以下简称甲流感)防控工作专家评估组(以下简称评估组),于2010年5月启动了对我国内地甲流感防控工作的评估。该工作随后也被国务院应急管理办公室列为专项研究课题。这是我国首次对重大突发公共卫生事件应急管理全过程进行系统的专家综合评估工作。
评估组遵循独立、客观、科学和综合的原则,对甲流感应急管理过程及其防控策略、联防联控工作机制运行特点、主要防控举措、防控的成本效益和社会综合影响等方面进行重点评估。评估过程历时一年半,评估组对联防联控工作机制各工作组及相关部委,北京、福建、河南、广东、四川等5个省、直辖市的各级政府、疾控机构、口岸检疫部门、医院、企业、社区、学校等开展了大量实地调研,并委托专业调查机构抽样调查了3262名普通公众、893位甲流感患者和646位密切接触者,掌握了大量的第一手资料,形成了约25万字的“我国内地甲型H1N1流感防控工作专家综合评估报告”。现将主要评估结论和政策建议摘要如下。
一 中国甲流感防控的主要成效
在国际金融危机爆发等复杂的国际国内背景下,面对高度不确定的新型流感带来的巨大防控工作压力,中国政府坚持以人为本,本着对人民群众健康高度负责的态度,有力、有序、有效地采取措施,实现了既定防控目标,有效地保障了公众健康和经济社会平稳运行,显著提升了政府公信力、国际形象以及突发公共卫生事件应急能力。
(一)延缓疫情,形成较明显的“中国平台”,有效保障公众健康
甲流感疫情发生后,我国及时出台了预防与救治并重的一系列综合性防控措施,既重视生物医学防控策略与措施,也非常重视公共卫生及社会性防控策略与措施,有效延缓了疫情在我国的扩散速度,减轻了流行强度。在国际疫情发展较快的前三个月,我国的疫情一直维持在较低水平,形成比较明显的“中国平台”,为我国做好药品与疫苗的研发、生产及储备等相关准备工作,应对可能发生的更为严重的疫情争取了宝贵时间。同时,积极利用优势医疗资源,采取对甲流感重症病例进行集中救治的策略,收到了良好的成效。此外,我国是世界上较早研制出甲流感疫苗的国家之一,并率先在重点人群中进行接种,较早地为重点人群提供了免疫保护。
(二)疫情防控投入收益良好,有效保障经济社会平稳运行
甲流感防控工作的有效开展,使我国在国际金融危机爆发的背景下有效保障了经济社会平稳较快发展,社会秩序正常安定,疫情未对我国社会形成严重冲击。根据评估组所作的成本收益分析,从2009年4月25日至12月31日,我国甲流感防治措施的收益率是1元成本换取7.99~11.55元的收益,说明甲流感防控投入收益良好。这一分析也表明,我国政府根据国情采取早期严格的甲流感防控策略,避免出现因准备与应对不足可能造成的综合损失,所付出的成本是值得的。从某种意义上说,这些投入成本可以理解成为避免出现最坏结果所付出的“保险费”。评估组调查结果表明,近七成受访公众认为甲流感没有给自己的工作和生活带来不便。此外,严格的甲流感防控工作也有效保障了新中国成立60周年庆祝活动、第十一届全国运动会、世博会等重大活动的顺利筹办。
(三)以人为本,积极负责,应对策略广受认可,政府公信力和国际形象显著提升
我国政府积极、负责、主动、公开、透明的防控策略和以人为本、对人民群众生命健康安全高度负责的具体做法得到了各方的高度认可,政府在应急管理和公众沟通方面取得了显著进步。评估组调研结果显示,公众对中央和地方政府防控工作表示满意的比例分别高达92%和85%。经历甲流感疫情后,公众对政府的应急能力更为信任,对中央政府和地方政府应急能力的信任率分别达到96%和94%。在获得国内公众高度评价的同时,我国的国际形象也有所提升。世界卫生组织(WHO)总干事陈冯富珍表示,疫情暴发后,中国政府发挥了强有力的领导作用,防控措施积极有力。国际主流媒体的报道大多持肯定态度,认为中国应对甲流感的举措是开放和积极主动的。国际权威医学杂志《新英格兰医学杂志》述评认为:“中国甲流感防控与研究工作很有成效。”同时,我国还积极地参与疫情防控的国际合作和国际援助,树立了负责任的大国形象。
(四)历经实战检验,突发公共卫生事件应对能力显著提升
甲流感防控对我国传染病防控能力和卫生应急能力建设产生了深远影响,我国的流感监测能力、疫情现场处置能力和医疗救治能力得到提升,各类专业队伍得到实战锻炼。疫情发生后,我国及时投入近4亿元,在较短的时间内加强了疾控监测系统的建设,将流感监测网络扩大到411家流感监测网络实验室和556家哨点医院,早期发现、诊治、应对新发传染病能力显著提升。中国疾控中心国家流感中心成为全球第五个世界卫生组织流感参比和研究合作中心,我国成为首个拥有流感参比和研究合作中心的发展中国家。甲流感防控工作还提升了各地的医疗救治能力,负压病房改造、防治仪器设备购置等投入,将在未来重大传染病防治中发挥重要作用。此外,在疫苗研发、临床科研等方面,我国显示了强大的应急科学研究能力,在全球范围内较早研制甲流感疫苗,流感快速检测技术也达到了国际先进水平。
二 中国甲流感防控的基本经验
在甲流感防控工作中,各级政府与社会力量积极探索,努力应对,积累了许多宝贵经验,为未来应对可能出现的突发公共卫生事件提供了重要的启示和借鉴。
(一)强化应急体系建设,奠定了甲流感防控的坚实基础
2003年“非典”疫情后,我国以“一案三制”为基本框架的应急管理工作取得了显著进展。中央和地方加大了公共卫生事业投入,疾病防控和医疗救治机构得到较快发展。突发公共卫生事件应急机制逐步建立,卫生应急法规和预案体系建设不断健全,卫生应急监测和预警能力得到强化,国际和地区之间的交流合作不断拓展,这些都为我国的甲流感防控奠定了良好的工作基础。
(二)发挥制度优势,形成政府主导、全社会共同参与的防控格局
我国政府对甲流感疫情的重视程度和行动速度,在世界各国,特别是在发展中国家中表现突出。中央层面成立了由多部门参与的甲流感联防联控工作机制,加强了各部门之间的信息沟通和统筹协调力度;各地也因地制宜地建立了相应的体制机制,全力开展防控工作。同时,社会各界积极参与,建立了涵盖社区、学校、企业和农村的群防群控机制,形成了政府主导、全社会共同参与的防控格局。
(三)高度负责,积极保障人民群众的生命健康安全和特殊群体的权益
我国各级政府和相关部门、机构以高度重视和负责任的行动,把降低疫情对人民群众健康安全的风险和潜在危害作为根本出发点以及制定各项决策和措施的准则。同时,在充分考虑各类特殊群体的利益和需求后,制定了高危人群治疗和接种疫苗的优先策略,协调完善了隔离政策的配套措施,并积极稳妥地保障了一些民族宗教活动的正常进行。评估组调查发现,96.7%的受访者认为,政府采取的防控措施充分体现了高度负责的态度和人文关怀精神。
(四)依靠科技,提升防控措施的科学性、有效性
我国在疫情防控过程中充分依靠科技,防控措施的科学性、有效性不断提升。疫情监测和预警工作的强化、应急科研项目的迅速启动,为及时制定和完善疫情防控方案提供了科学依据。国家甲流感联防联控工作机制专门设置了专家委员会,各级政府也非常重视发挥相关专家的作用,在提高甲流感防控工作的科学性方面起到了重要作用。评估组调查显示,超过84%的受访医务人员认可医疗救治措施的科学性。
(五)坚持公开透明,做好风险沟通和健康教育工作
我国坚持“及时准确、公开透明、正面引导、总量适度”的原则,首次系统运用风险沟通的理念与方法,及时进行疫情和疫苗接种的风险沟通,积极推进健康教育,达到了“加强疫情监测,积极引导社会公众参与疫情防控”的目标,保持了整个社会的稳定。
(六)积极负责,不断推动国际和地区合作
相关甲流感防控部门积极参与国际交流合作,在《国际卫生条例(2005)》(IHR)指导下开展防控工作。我国积极开展与世界卫生组织的合作与沟通,及时向世界卫生组织和有关国家通报疫情,在墨西哥疫情发生后第一时间向其提供了相关的支持和帮助。同时,我国也得到了世界卫生组织及时的技术指导以及美国、加拿大、墨西哥等国的大力支持。
三 中国甲流感防控中存在的问题与具体政策建议
甲流感防控过程也暴露了我国在突发公共卫生事件应急管理方面存在的一些问题和不足。针对这些存在的问题,评估组建议进一步修订《传染病防治法》和《突发事件应对法》等法律及相关应急预案,不断完善应急指挥体制机制,加强风险评估与风险沟通工作,明确企业和相关社会主体在突发公共卫生事件应对中的权利和义务,进一步规范政府、企业和社会各界有效协调联动的制度。同时,针对未来突发公共卫生事件不确定性和国际化程度不断提高的特征,我国应该进一步强化突发公共卫生事件应急能力建设,并在公共卫生领域实施“走出去”战略,加大国际和区域协作力度,积极主动地与其他有关国家和地区建立疫情监测与防控合作网络。具体政策建议如下。
(一)建立常设的跨部门国家突发公共卫生事件应急指挥机构,区别并完善突发公共卫生事件预警标准和应急响应标准,健全具体可行的平战转换工作程序和操作性规范
在甲流感防控过程中,以共同负责、部门联动、协调沟通为主的联防联控工作机制发挥了十分重要的作用,体现了我国应急管理与时俱进、不断创新的工作风格。但是,这一机制也因尚无明确具体的法律法规支撑,在地方层面的具体实践中存在权威性不足、职责不够明确、决策协调力度不够等局限性。同时,在地方层面如何充分发挥好原有常设应急体系(如各级政府及部门的应急管理办公室)的作用,处理好其与联防联控工作机制下各相关部门之间的关系等,也都是值得进一步探讨的问题。
此外,我国《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》等虽然对事件预警和应急响应等环节作出了相关规定,但尚缺乏突发事件从预警阶段到响应阶段、平时状态与战时状态转变的进入和退出程序等相关明确规定,没有具体的、可操作的规范,因此在实践中较难把握应急响应启动和退出的时机、应急响应的工作程序以及多部门参与的具体规范等,影响了应急处置效率的进一步提高。
评估组建议:
建立常设的跨部门国家突发公共卫生事件应急指挥部,把联防联控这种创新的工作机制与现有的应急管理体制进行有机结合,使目前的联防联控工作机制成为应急指挥部的一种专门的决策与协调机制。指挥部办公室设在卫生部,由卫生部担负召集人的职责,提供相关的业务指导与专业协调服务,并接受国务院应急管理办公室的工作指导。根据不同程度的突发公共卫生事件,确定国家突发公共卫生事件应急指挥机构的响应级别和组织形式。
同时,完善预案,优化流程,加强和完善可操作性规范,进一步明确《突发事件应对法》《国家突发公共卫生事件应急预案》及其他应急预案中有关预警分级和应急响应分级的具体标准和管理制度,并注意两者之间的区别和联系,做好从预警到应急响应之间工作流程的衔接,进一步明确应急状态特别是紧急状态情况下相关政府部门的权限,规范应急响应政策制定和调整的有关程序。修订《传染病防治法》中有关传染病确定及调整方面的条款。
(二)遵循分级负责、属地管理的原则,进一步完善中央与地方或上级与下级之间的应急管理各环节的权限与操作规范,适度下放有关疫情和事件的发布权,进一步增强疫情应对措施的及时性、针对性和灵活性
在此次甲流感防控过程中,世界卫生组织根据全球疫情发展情况适时提出了防控工作建议,国家明确了“高度重视、积极应对、联防联控、依法科学处置”的原则,并根据疫情变化及时组织专家进行疫情研判,提出了适时调整防控策略的措施。但是,由于我国幅员辽阔,各地实际情况可能千差万别,一些地方和部门在理解和落实相关政策措施的过程中,不能充分结合本地或本部门的实际,在具体防范和处置方面仍缺少足够的灵活性、及时性和适应性,因而国家总体疫情防控政策在各地方和部门的针对性和可操作性尚待提高。评估组调查表明,70%的公众认为防控措施调整及时,但仍有30%的公众对防控措施调整的及时性不能完全认可,反映了这方面仍有完善的空间。
从应对甲流感疫情的过程来看,受地方行政压力的影响,基层单位过度反应的现象也不同程度地存在。例如,部分基层医疗部门反映某些地方盲目追求“零死亡”的要求缺乏科学性,给基层和相关医疗人员造成了不必要的压力。
评估组建议:
一方面,在制定中央层面的决策指导意见时要更多地考虑各地疫情发生的实际情况以及应对能力的差异,为地方的决策留下空间;另一方面,要有计划地加强和完善各地根据当地实际情况科学决策的能力,避免受到其他各种因素影响,偏离科学轨道。完善各层级的专家参与机制,以保证有关决策符合实际,能在地方政府和基层单位贯彻落实。在严格疫情监测检测的条件下,地方政府可依据相关法律法规,发布突发疫情(或疑似疫情)及其他突发公共卫生事件的相关信息和评估结果,根据实际情况确定各自的预警和应急响应级别。建立由多学科专家参与的风险评估与综合研判机制,在防控过程中根据疫情发展变化按需进行风险评估,根据评估结果综合研判后及时修正防控策略与措施,以保证防控总体适度有效。
(三)尽快修改《传染病防治法》的有关条款及其实施细则,制定新发传染病应急预案,规范应对新发传染病的普遍性措施和流程
在甲流感防控过程中,仍然存在部分政策措施的法律依据不足的现象。例如,把甲流感疫情从甲类管理回调到乙类管理的过程不够规范,给地方落实政策造成偏差。同时,在甲流感疫情防控过程中,一些地方仍存在政府应急处理权限的制度化和规范化不够的问题,如紧急征收、征用与补偿的程序不够明确。相关部委出台的个别防控政策之间的连续性和一致性不足,文件下达不够规范,甚至彼此相互冲突。
应急预案体系建设依然存在一些问题。同时,受世界卫生组织全球预案的影响,我国卫生部原有流感大流行准备计划和应急预案主要针对的是人感染高致病性H5N1禽流感导致的大流行,应用于对甲流感大流行的防控指导则明显不完全适合。
评估组建议:
修改和完善传染病防治法及其实施细则,以便能够对甲流感以及其他类型的疫情进行可上可下的规范性管理;进一步修订已有的卫生部门流感大流行预案,逐步建立国家层面全方位、网络化和协同化的流感大流行应急预案体系。同时,由于新发传染病具有不确定性和复杂性,已有单病种应急预案对其不适用,建议国家制定新发传染病应急预案,规范应对新发传染病的普遍性措施、流程和各防控参与单位的权责,尽快建立能实现对未知病种防控灵活调整战略与策略的有关机制。
(四)各级政府应结合新医改,制定切实可行的突发公共卫生事件应对投入机制、储备机制和资金补偿机制
在甲流感防控过程中,存在资源储备不足、地方政府采购的经费拨付和防控补偿政策不健全等问题。对大范围流行性传染病的医疗救治补偿政策缺位。在评估组抽样调查的26所定点医院中,仅有55%的医院获得政府补助,近84%的医院为病例垫付了医药费,26所医院总垫支费用高达1423.55万元,平均每所医院垫支约55万元。截至2011年中,部分省份仍未解决定点医疗机构垫支费用问题,一些地方甲流感疫苗采购经费至今仍未拨付给疫苗企业。
此外,大范围流行性传染病的医药储备机制仍不健全,中央和地方二级医药储备的相关制度仍需进一步完善。在应急状态下,相关部委对国家层面和地方层面的储备信息掌握不完整。卫生应急物资的储备标准、储备方式和种类不健全。
评估组建议:
以新医改为契机,进一步巩固和扩大基本医疗保障覆盖面,完善商业医疗保险机制,提高重大传染病医疗保障水平。尽快在省市地方政府层面建立符合医改政策的突发公共卫生事件应对资金投入和补偿机制,包括预付资金保证,确保应对公共卫生突发事件不受资金短缺的影响,保障各主体在参与突发公共卫生事件应对过程中的投入能够得到合理补偿。建立基层医疗卫生机构稳定长效的多渠道补偿机制。同时,建立资金投入和补偿的跟踪与监督机制。此外,对各级地方政府甲流感财政投入情况及相关医院、疫苗企业等资金补偿落实情况开展专项督察,全面做好各项善后工作,提升政府的公信力。
(五)进一步加强基层医疗服务机构的能力建设,保证对教育系统、大型建设工地、重要交通枢纽等应急防控薄弱环节的公共卫生和医疗服务
近年来,国家加大了对基础公共卫生服务的建设,但对于学校、大型建设工地、重要交通枢纽等防控薄弱环节的重视程度仍显不足。部分重点部门、领域和关键环节人、财、物的应急储备和准备不足,特别是基层防控人员缺乏,救治能力薄弱。例如,教育部和教育厅局负责卫生行政的人员和经费都严重不足,难以承担指导、监测、检查学生健康的艰巨任务。综合性医院在检测、甄别和治疗临床传染病例方面的能力仍需提高。评估组调查发现,甲流感防控中近90%的疾控机构出现人力短缺,45%表示经费短缺。欠发达地区医疗资源有限,设备设施、抗病毒药物、防护用品严重不足,重症监护病房设施设备难以满足重大传染病医疗救治需要。在生命科学和医学前沿研究、公共卫生防控及应急管理等方面研究的投入力度不足。
评估组建议:
根据新医改的要求,进一步加强基层医疗卫生机构的能力建设,有针对性地加强对学校、大型建设工地、重要交通枢纽等薄弱环节的卫生监测与防控的投入,尤其要加大对各类学校卫生宣传与教育投入力度,理顺学校公共卫生管理机制。加大对欠发达地区的医疗基础建设、人才培养等方面的扶持力度。在加强基础医学领域研究的同时,加大对前沿领域研究的投入力度。
(六)完善医改信息化建设,加强我国基于风险管理的疾病与疫情监测、预警系统,健全信息通报机制
经过多年建设发展,我国的流感监测能力得到了提升,但各省(自治区、直辖市)的流感监测网络建设仍不平衡,未形成全覆盖、高质量、流行病学和实验室监测为一体的监测系统,特别是面向国际范围内的公共卫生信息和监控体系尚未建立。对现有监测数据的深度分析与整合研判仍比较缺乏,对疫情发展的国际和国内舆情监测网络仍需进一步强化。
不同部门之间的信息收集和报送的内容与标准相互交叉和不尽一致,给地方工作造成困难并增加了行政成本。我国已经建立了疫情直报系统等疫情监测的信息体系,但中国疾控中心和各级医疗机构之间尚未建立信息的互联互通与共享机制,特别是县一级的基层单位,数据收集和报送体系建设薄弱,造成了决策和指挥基本都是单点操作,没有形成网络化和信息化,削弱了其对应急决策的支撑作用。
评估组建议:
根据医改信息化建设的要求,加强国家突发事件应急指挥决策系统信息化建设,在整合资源的基础上推进医疗卫生机构的信息化建设,落实并强化上下级之间以及各地区、各部门、各专业机构和监测网点之间的信息互联互通工作,提高卫生事业的信息化水平。

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内容资源
目录 卷册 附属资源 图片 图表 音频 视频
第一章 引言/001
  第一节 中国开展甲型H1N1流感防控的背景/001
  第二节 开展甲流感防控评估的必要性和重要性/003
  第三节 甲流感防控评估的内容、特点和原则/005
  第四节 甲流感防控评估的方法、过程及局限性/009
  第五节 报告的体例与结构/014
第二章 甲流感国际防控策略与措施/016
  第一节 甲流感全球疫情概况/016
  第二节 WHO的全球防控策略与措施/017
  第三节 有关国家和地区的防控策略及措施/027
  第四节 国际甲流感防控工作的总体分析/043
第三章 中国甲流感疫情的防控过程及策略演变/050
  第一节 中国甲流感疫情概况/050
  第二节 中国应对甲流感的主要策略及其调整/053
  第三节 对中国应对甲流感的主要策略的评估分析/079
第四章 中国甲流感防控的体制机制/082
  第一节 中国突发公共卫生事件应急体制机制现状/082
  第二节 国家应对甲型H1N1流感联防联控工作机制的建立、构成与运作/089
  第三节 地方应对甲型H1N1流感防控工作机制的建立、构成与运作/097
  第四节 甲型H1N1流感防控的社会参与机制/100
  第五节 甲型H1N1流感防控体制机制的分析与反思/104
第五章 中国甲流感的应急响应举措评估/112
  第一节 监测与预防控制/112
  第二节 医疗救治/126
  第三节 疫苗研制与保障/136
  第四节 应急资金与物资保障/146
  第五节 新闻宣传与风险沟通/152
  第六节 国际合作/164
第六章 中国甲流感防控的成本收益分析/170
  第一节 成本收益分析的基本框架/170
  第二节 甲流感防控的成本测算/175
  第三节 甲流感防控的收益测算/185
第七章 中国甲流感防控工作的各方评价/189
  第一节 公众的评价/189
  第二节 甲流感患者与密切接触者的评价/203
  第三节 医疗卫生机构人员的评价/212
  第四节 国际社会评价/221
  第五节 各方评价的总体情况/227
第八章 评估发现与政策建议/231
  第一节 甲流感防控取得的主要成效/231
  第二节 甲流感防控工作的基本经验/236
  第三节 甲流感防控中存在的不足/243
  第四节 有待进一步探讨的问题/250
  第五节 面向未来——政策建议/255
后 记/264
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