WTO框架下研发支持政策研究

创新是一国经济增长的源泉，支持研发活动成为政府鼓励创新的重点，各国纷纷对研发活动进行资助。事实上，研发支持政策作为一种政府补贴手段，兼具矫正市场失灵和扭曲国际贸易的双重作用。因此，多边贸易体制应当对研发支持政策加以约束，同时保障各国政府在贸易政策方面的自由裁量空间。近年来，各国越来越重视对研发活动的支持，研发支持政策成为世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）主要成员支持科学研究、技术创新所普遍采取的手段。研发支持政策在多边贸易体制下的合规性与在实践中的合理性问题值得探讨。
首先，在多边贸易体制下，研发支持政策主要受到《补贴与反补贴措施协定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures）（下文简称《SCM协定》）的规制。由于研发支持政策本质上归属于具有外溢效应的研发补贴政策，WTO在成立之初便将此类补贴视为不可诉的，但其合法性仅持续了5年。WTO不可诉的研发补贴规则制定的缘由、演进与发展历程及到期失效的原因值得探讨。研发补贴作为一种不可诉补贴的探讨集中在GATT时期乌拉圭回合谈判阶段。虽然各成员最终认同将补贴分为禁止性补贴、可诉补贴与不可诉补贴，也将研发支持政策纳入了不可诉补贴清单，但成员之间的分歧仍然存在。这一历史问题的影响延续至多哈回合谈判前的预备时段，最终有关不可诉补贴规则的磋商中断，研发支持政策甚至不可诉补贴未成为多哈回合谈判的主要议题，WTO框架下与研发支持相关的规则也成为失去法律效力的“僵尸条款”。该条款的失效不是因为规则本身的不合理性，而是因为诸多历史性、政治性及谈判性因素。在新一轮WTO改革建议中，不可诉补贴的适用性问题又被重新提及。事实上，旷日持久的美国波音案和欧洲空客案的争议焦点即为美欧国家针对大飞机制造行业和企业实施的研发支持政策，它们同时也是WTO框架下涉及研发支持政策最多的两个案例。鉴于WTO规则的“准判例法”的性质，本研究对这两个案件进行了深入研究，通过分析申诉方与被诉方对有关研发支持政策的争议点的抗辩及专家组与上诉机构做出的裁决，进一步剖析具体研发支持政策与WTO规则的一致性问题，并从案例中得到启示。
基于上述研究，本研究以WTO成立以来的通报文件为基础来分析WTO主要成员研发支持政策的实践情况。一方面，包括美国、欧盟及英国、法国、德国、西班牙在内的WTO主要成员都十分重视研发活动，通过拨款、税收等主要的财政手段和少量的金融工具方式进行了大量的国内研发资助。同时，发达成员在政策目标、实施主体、资助手段等制定方面具有策略性。可见，这些研发支持政策并不完全符合WTO规则，与多边贸易规则存在一定的冲突性。另一方面，中国也重视研发支持政策，虽然通报次数少于其他发达成员，但是研发支持政策数量较多，研发支持力度逐年加大，也在一定程度上引导着产业发展的方向。从中国的研发支持政策体系来看，研发计划和研发税收政策的占比较大、争议较多，存在潜在被诉的可能性也较大；研发规划作为政策体系的顶层设计，虽然没有具体的支持措施，但比较容易成为争端中的不利证据。
其次，在WTO框架下，研发支持政策的贸易效应值得关注。研发支持政策具有经济上的合理性，它能够促进技术进步、提高生产率，从而促进出口。本研究利用全球贸易预警（Global Trade Alert，GTA）数据库，建立动态非平衡面板数据，对研发支持政策的贸易效应进行实证分析。研究发现，研发支持政策具有一定的贸易效应，既可以扩大出口，又能够抑制进口，总体上可以改善一国的贸易状况。研发支持政策在长期和短期都具有促进出口的作用，而抑制进口的作用只在短期体现。间接性研发支持政策的出口效应更加明显，而直接性研发支持政策的出口促进作用不显著。但从整体上看，研发支持政策的贸易效应较小，并不能大幅度地增加出口，产生重大贸易影响。正是因为研发支持政策的有限的正向效应，才导致该类政策的广泛使用。
但是，研发支持政策对贸易的影响十分有限，其属于可诉补贴的范畴，并不属于《SCM协定》直接规定的禁止性补贴。如果多边贸易规则不能进行有效约束，则会导致各成员对政策的滥用。《SCM协定》直接与研发支持政策相关的规则已经到期失效，而研发支持政策的普遍性和争议性都对WTO提出了更高要求。当前，主要成员针对WTO改革发表了声明、提交了建议，补贴规则改革势在必行。但是，发达成员和发展中成员对规制研发支持政策的补贴规则的分歧依然存在，不同经济体之间政治、经济、贸易、技术、法律的鸿沟难以逾越。在此背景下，各国应坚持多边主义，积极维护研发支持政策的国际规则框架。本研究认为，WTO可以考虑重新将研发支持政策纳入不可诉补贴清单，同时考虑发展中成员的公平待遇问题；各成员要推动建立有效的研发支持政策的通报制度。在政策制定方面，各国应摒弃禁止性的研发资助措施，加大对基础研究的财政支持力度，还要在合规的前提下实施有效的研发支持政策。中国应维护多边贸易体制，积极参与新一轮规则的谈判和制定，提出有效合理的建议和主张；对内则需要完善研发支持政策体系的合规性审查制度，注重研发支持政策制定的策略和技巧；还要正确对待与研发支持政策相关的贸易争端，提前做好应诉准备，建立政策研究和争议储备两大数据库，知己知彼，掌握主动权。
关键词：研发支持政策；WTO；《SCM协定》；不可诉补贴