汶川地震灾后贫困村救援与重建政策效果评估研究

受国务院扶贫办外资项目管理中心的委托，四川农业大学旅游学院邓维杰和李蓓于2009年4月13～30日对位于四川、甘肃和陕西三省11个区县的11个“贫困村灾后重建规划与实施”样本村（第一批灾后重建试点村）进行了终期监测评价调查。其中四川省7区县7个村，甘肃省2县2村，陕西省2县2村。
11个样本村目前已经完成和正在实施的灾后重建活动包括了农房重建、村内基础设施建设（村道、水渠、小水库、便桥等）、公共服务设施（人畜饮水等）、环境治理（农户庭院硬化、排污防洪管道等）、生计恢复以及少许的技术技能培训，这些均属于国务院扶贫办灾后重建规划中的六大类项目。
调查显示，这11个样本村尤其是四川省的样本村群众比较有效地参与了国务院扶贫办灾后重建规划的制定过程，他们对这些基于社区自己意愿的贫困村灾后重建规划表示非常满意，目前已经实施和正在实施的灾后重建活动都是社区灾后重建的优先需求，群众对规划的满意度达到100%。
11个样本村社区对重建活动的评价显示，国务院扶贫办以及其他援助机构的资金到位及时性比较强，其中国务院扶贫办的试点资金全部在2008年12月到账，国家补贴灾后重建户的建房资金（户均2万元）也全部及时到位。除陕西宁强县试点村外，其余10个样本村农房重建户也及时得到了国家的建房贴息贷款（户均2万～3万元），社区对此的评价都是非常满意，而宁强县样本村对此的评价为不满意，因为贷款太费时间了。除了农房重建之外，其他重建活动的资金到位也都比较及时，所有11个样本村的评价都是非常满意和满意。
11个样本村对已经和正在开展的灾后重建活动的进度都表示非常满意，虽然大家最关心的农房重建进程总体上落后原定计划大概2个月左右（全部完工将在2009年6月左右），但大家对因自有资金不足以及建材（主要是传统红砖）供不应求所导致的进度延误表示非常理解。
11个样本村对农房重建的质量评价很高，尤其是对农户分散自建房屋的质量100%表示非常满意，但略阳县马蹄湾村对吕家坪22户集中安置区的房屋质量评价为不满意（该集中安置点22户农户在2008年10月15日就完工入住，可能是全国最早实现农房重建和入住的社区），主要原因是当初为了尽早完工入住导致质量下降，目前出现的问题是屋顶漏水、部分墙体裂缝等。
11个样本村总体上对其他灾后重建项目的质量评价都是非常满意，但以下样本村的重建活动例外。
·四川绵阳市游仙区陡嘴子村妇女小组对本村的水渠建设项目质量评价为不满意，因为水渠两侧没有衬底，水泥厚度也不够，泡水后容易裂口漏水。
·四川绵阳市游仙区陡嘴子村四个样本小组对村广播的质量表示不满意，主要是不少喇叭不响。
·四川广元利州马口村对震后修建的人饮设施短期就失去作用表示不满意，其中除了余震导致的水源减少之外，主要原因是水管质量不佳而使其在2008年冬季被冻坏。
·甘肃康县付坝村对集中安置区房屋地基质量和护坡的质量也表示不满意，原因是施工方没有按照设计要求施工，护坡的水泥使用不足等。
·四川省罗江县前龙村的组道建设质量不佳。
·四川省北川县胜利村的重建基本没有动工，尚谈不上质量评价。
上述质量问题的出现，一个根本的原因就是社区没有有效参与质量监督。
灾后重建活动，在社区总体重建与未来发展方面的贡献以及重建活动的公平性（实施过程与受益），都得到了社区的高度认可，尤其是四川的各个样本村。但陕西省2个样本村认为国家提供的农房重建补贴按照每户（无论每户人口是一个还是八个）2万元的统一标准发放不太公平，而四川的做法（1～3人户1.6万元，4～5人户1.9万元，以及6人以上户2.2万元）得到了社区的认可。不过，所有样本村对于为集中安置区重灾户、贫困户、特困户、残疾户等弱势群体提供额外支持包括资金支持的做法表示高度认可，认为是公平的。
监测评价调查同时显示，四川省与陕西和甘肃两省样本村村民对灾后重建活动项目信息公开（透明度）的评价表现为两个极端。四川的样本村对各自社区有关灾后重建活动信息公开的评价基本上都是非常满意，主要是因为社区会议多，以及工程采取了公示等方法，这使得社区村民对项目的资金规模、使用方向、项目开支和标准都有比较清楚的了解。陕西2个样本村社区对信息公开的评价比较低，村民基本不知道重建项目工程的具体信息。陕西略阳县村干部也表示对农房重建、村道建设以及农网改造的项目信息不清楚，分别打分为4分、2分、2分，妇女组对村道建设和人饮设施维修项目的信息公开也只打了5分和4分，均为不满意等级。陕西宁强县安乐河村妇女组对村道建设和便桥建设的信息表示不知道，贫困户对此分别打分为2分和0分，村干部组对便桥维修项目信息仅打分为5分，重灾户组对人饮设施项目信息公开打分只有3分，均属于不满意等级。
虽然所有11个样本村都表示清楚“三分建，七分管”的道理，但对已有重建基础设施的后续维护管理（重建活动效益的持续性）的评价并不算高。尤其是人饮设施的维护管理三省都严重缺乏维护管理机制。陕西略阳县马蹄湾村的人饮设施因维护管理不足已经丧失许多功能，陕西宁强县安乐河村的村道维护只得了2分（贫困户组），四川绵阳市游仙区陡嘴子村的广播维护得分只有5分，妇女对村道、水渠的维护打分也只有2分、3分。这显示了社区对重建基础设施后续维护的不满。
对11个贫困村灾后重建试点村（第一批）的监测评价调查显示，与其他系统（来源）援助相比，国务院扶贫办及其所在系统在灾后重建方面具有下列优势经验。
（1）参与式灾后重建规划强调灾区社区群众在灾后重建规划中的作用，大量的社区调查与社区会议不仅识别和确认了各受灾社区的灾情，更基于社区需求确定了灾后重建规划的优先行动，而不只是基于外来者视角（尤其是政策制定者和捐助者视角）的社区灾后重建需求。因此，试点社区对重建活动的规划和实施都具有很高的积极性，对重建活动具有很高的拥有感，在灾后重建实施过程中基本没有出现冲突与矛盾，因为基于社区参与的灾后重建规划已经把实施过程中可能碰到的问题都提出了可行的解决方案，例如修路、建房等重建活动中涉及的土地占用、投工投劳以及必要的社区集资等事宜。四川省青川县灾后重建占用大量土地而实施却比较顺利就是一个很好的例子。
（2）重视社区的生计恢复。国务院扶贫办及其系统将灾后重建的重点不仅放在受损基础设施的重建上，还放在社区生计（创收）的恢复与重建上。陕西宁强样本村的袋料香菇养殖已经恢复到50%的规模，加上今年价格高于去年（去年11元/斤，今年17～18元/斤），社区的经济收益会得到明显提高。陕西略阳样本村的家庭养猪已经基本恢复到地震前的水平，四川的打工和养蚕业也处于积极的恢复状态。
（3）将灾后重建与持续的社区发展结合起来。作为长期从事农村扶贫发展的部门，扶贫系统在灾后重建工作中不仅关注灾后重建的短期效益，更注重效益的持续性和长期扶贫发展，因此扶贫系统更关心利用灾后重建这个过程来提高社区机构和个人发展能力，以实现社区发展的持续性。例如，强调灾后重建过程中的社区能力建设（生产技术能力、产品营销能力、对外合作能力、社区事务集体决策能力、基础设施管护能力等）和社区生计资本（尤其是土地等自然资本和物资资本）的恢复，以促进社区重建效益的持续性。
（4）注重灾后重建效益的公平性，关注弱势群体的需求。例如针对残疾人和“三孤”人员的集中重建与管理，贫困户获得额外的资金补贴和劳动力帮助，以及为妇女提供专门的培训和咨询服务等。四川省对于无力重建房屋和生计有困难的“三孤”人员采取了集中安置和低保政策，确保了弱势群体安居和基本生存的需求。
（5）强调灾后重建工作的透明度和社区监督。基于《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，灾后重建试点村必须遵循“一事一议”的原则，除了召开必要的村组干部会议、村民代表会议甚至全体村民大会之外，还必须实施村务公开，涉及灾后重建活动的信息（例如投资规模、用途与标准、社区投入等）都必须张贴公示，以保证村民对社区重大重建活动具有知情权和监督权。同时通过选举产生村灾后重建实施小组和质量监督小组，对社区灾后重建活动实施内部监测。例如，四川罗江前龙村的村民根据每公里水泥路需要多少袋水泥的标准，通过现场清点每公里道路硬化中所使用水泥袋的数量来监督公路质量，这同样达到了很好的监测目的，而非仅依靠外来的技术监理来监测质量。
（6）针对社区20万元标的以下的项目采取了扶贫项目资金管理方式，包括乡镇组织、群众参与、村上负责招标和实施等，而不是采取常规的政府发改委立项、财政审批（业务设计是否合理等）、发改委统一招投标等程序。20万元以下规模的项目由业主即乡镇政府与项目村共同协商施工单位，取消了专业技术设计和招投标的要求，因为这类项目不涉及大的技术要求，不需专业公司，社区组织村民（包括当地的能工巧匠）就能有效实施。这样可以节约时间3～4个月，降低项目成本7%～10%。四川省中江县等地都有很好的实践经验，县发改委等相关部门提供了有效的支持。
（7）同样，如果按照过去常规的标准程序，灾后重建的项目立项申请应该由业主即重建村所在的乡镇政府各自到发改委提出，众多的受灾乡镇必然在立项申请上耗费大量时间，这就会拖延灾后重建的进度。四川省中江县扶贫办的做法是通过与县发改委协商，由县扶贫办代替各个灾后重建乡镇申请立项，然后由各自项目业主（乡镇政府和项目村委会）落实各种程序和文本要求，这样节约的大量的时间都用于了灾后重建。
（8）四川广元利州等地对孤寡残疾老人进行集中安置，建立社区养老机制，同时政府配套解决低保，残联和民政部门提供相应的支持，这样可以很好地解决特殊群体的房屋重建和生计恢复问题。
（9）四川游仙区建立房屋重建贷款担保基金，保证了建房贷款能够使重建户真正受益。目前正在推动建立针对贫困户的建房贷款担保基金，基金额度是500万元，但授信额度可以达到5000万元，这样可以大大缓解贫困户重建房屋的资金压力。
本次灾后重建效果的监测评价中发现一些突出问题，在今后的灾后重建工作中应该引起足够的重视，并提出及时的有针对性的解决办法。
（1）房屋重建追求速度，降低了重建质量要求，形成了一些遗留问题不易解决。例如陕西略阳马蹄湾乡马蹄湾村吕家坪集中安置区的屋顶漏水和墙体裂缝等问题尚未找到解决办法。
（2）集中安置区强调集中和规模，忽略了安置户今后生产生活的便利，例如四川中江光明村台湾慈济会援建的“慈济大爱屋”将全村9个组的安置户集中在一个点，但村民希望能搞成三个集中安置点，这样会更方便些。
（3）集中安置区强调美观整齐，忽略了作为农民的安置户对厨房、猪圈、鸡圈等辅助设施的高度需求，因而导致这些安置户至今没有自己的厨房，也不便发展传统的养猪养鸡等养殖业，甚至现在正在修建的沼气池也将因为农户没有猪圈实施养殖面临无料可用而被废弃的风险。
（4）生计恢复还没有形成社区重建的主流，包括那些作为社区主导产业的生计活动，例如四川游仙区的养蚕业尚未恢复，四川青川的竹荪亦是如此。
（5）部分样本村耕地损失严重，但复耕工作尚未纳入计划，因而影响了社区生计的有效恢复。其中，四川青川木鱼村的竹荪生产无法恢复的主要原因就是没有耕地可用。
（6）许多样本村都选举成立了重建监测（监督）小组，但监测小组与重建实施小组成员有重叠，这影响了重建监测工作的质量；同时，监测小组没有形成有关监测的文本资料，因而影响了监测小组的公信力。
（7）国务院扶贫办制定的贫困村灾后重建规划，并没有成为样本村重建的基础规划，其他部门都有自己的重建规划，相关部门之间有些口头交流，但没有正规的部门合作，所以也不存在各方共同的重建规划，只不过因为灾后重建需求很大，所以具体的灾后重建活动基本没有重复的情况出现。
（8）各个重建县乡项目办都没有重建工作经费配套，因而导致自身经费压力比较大，影响了县乡项目办的参与积极性，而乐施会则提供了配套的工作经费，例如油料费、下乡补贴、资料费等。
（9）贫困户、单身汉、特困户等特殊群体的建房资金没有得到根本解决，这直接影响了房屋重建的进度。其中建房贷款担保是主要问题之一，依靠村委会提供担保是不现实的，必须建立针对这些特殊群体的重建援助机制，包括建房贷款、建房劳力等。
（10）公路、水渠等大量的基础设施完工后，后续管理机制仍然缺乏并有待落实。
（11）严重缺乏针对妇女的援助活动。
（12）基于社区规划实施的项目工程重建活动（例如山坪塘建设、村道建设等），缺乏技术监督指导和资金管理监督指导，因而容易变成私人工程，造成遗留问题。例如，四川广元利州马口村的长方梁水库，库容9.6万立方米，接近中二型水库，但缺乏设计施工的技术质量保障证明。虽然工程投入53万元（超过20万元标的标准），也有费用公示，但没有专业的工程资金监测。
（13）部分样本村重建项目信息公开不够，一些由当地村干部承包的项目工程活动（例如修建村道、山坪塘等）因为信息不透明，在社区内部出现多种传言，不利于社区和谐重建。
（14）某些重建活动之间缺乏协调，导致先期完成的重建活动被后期重建活动损坏，例如硬化的村道被房屋重建的工程运输车和挖掘机压坏等，影响了村道效益的持续性。部分样本村已经及时调整了对策，未完工的村道将在房屋重建完成后再硬化。
（15）一些样本村村民的土地被重建占用（包括板房），虽然有赔偿计划，但一直没有落实。例如，四川北川胜利村土地占用的赔偿标准是每亩40300元，但资金没有到位。同时，部分土地被占的老人今后的生计也没有解决方案，影响整体生计恢复。
（16）一些样本村村道重建上报计划是拓宽整修，实际多是硬化，成本大大上升，这也导致一些虚假计划的出现。例如，人为加长村道长度来抵消村道硬化带来的成本。
（17）社区产业恢复的生产贷款尚未开始，但如果“前期贷款没还，后期不能贷款”的政策不变的话，将使绝大多数房屋重建户在未来几年失去产业发展的资金支持，因为几乎所有的房屋重建户都有贷款，而私人可借款项因重建基本消耗殆尽。
上述问题必须得到重视，并尽快提出修订措施，只有这样才能确保灾后重建实现效率和效果的双重目标，为此有以下建议。
（1）建立针对贫困户的重建基金（或者担保基金），加快贫困户等弱势群体的重建进度。
（2）调整贷款政策，保证重建户包括贫困户，不仅可以得到建房贷款，而且可以及时获得生产发展的贷款。
（3）继续为灾民提供就地打工机会，稳定社区现有收入来源。
（4）继续推动以社区为基础的重建监测机制，保证重建的质量。
（5）简化重建工程技术设计和招投标程序，对于20万元以下的工程可以减少技术设计和招投标的硬性要求，但同时必须加强相应的技术指导和资金使用监管，避免集体重建工程变成私人工程。
（6）支持企业的产业恢复，及时带动社区的主导产业复苏。例如四川绵阳游仙区的仙力公司（提供幼蚕和技术与市场服务），四川青川川珍公司（提供竹荪的菌种和技术服务等）。
（7）支持社区建立合作社，提高社区营销产品的能力，实现收入增加。
（8）协调各方检查活动计划，减轻对项目区县和社区的工作压力。
最后，建议今后的监测工作要常态化，包括落实监测机制、机构、人员、指标体系等，尤其要提供充足经费，以减轻地方扶贫办的经济压力。