行政治理扶贫：对精准扶贫实践逻辑的案例考察

不同于西方反贫困战略认为市场导向的经济增长是解决贫困问题的主要方法，中国的扶贫实践首先强调的是国家行政力量的主导与政府的作用。“精准扶贫”正是在行政力量主导之下自上而下发起的一场综合性的贫困治理运动，并在短短的几年时间内取得了举世瞩目的减贫效果。本书通过对武陵山连片特困地区A县茶乡精准扶贫政策实施的详细考察，深入研究了这种国家主导的行政治理扶贫模式的运行机制与实践逻辑。
通过对中国农村贫困治理进行长时段的分析，我们可以将其划分为通过制度变革与经济增长减贫阶段、农村大规模开发式贫困治理阶段、“开发式扶贫”与“保护式扶贫”共同作用的综合性贫困治理阶段以及全面建成小康社会下的脱贫攻坚阶段。历史的逻辑突出了以下两条主线：第一，国家开始利用市场对贫困个体进行激励，进而提高其收入水平，但是随着经济滴漏效应的减弱，贫困人口不能够在市场中获得收益；第二，在行政方面，扶贫领域被纳入行政体系，国家也开始集中统一配置资源，但是完全依靠行政体制，扶贫资源并不能被有效分配给贫困户，出现了扶贫瞄准困境。扶贫领域的市场与行政的双重失灵，需要国家行政力量主导的精准扶贫政策出台。
首先，对于科层制本身，行政治理扶贫表现出的是科层化与逆科层化的双重逻辑。第一，上级政府将行政问题政治化，在压力型体制之下，扶贫工作上升为地方政府的中心任务；第二，地方政府部门负责人挂帅“高位推进”来打破科层制内部“条块”的界限，设立临时性攻坚指挥部门，动员科层内部各种力量投入脱贫攻坚之中；第三，对于村庄社会层面，国家则通过包村干部、驻村工作队以及“第一书记”等形式嵌入村庄中，同时加强管理考核，推动了村级组织与村干部向行政科层化转型。
其次，行政治理扶贫表现为行政对于市场发挥的整合作用。行政整合市场是行政工具化的表达，其手段主要包括：第一，各级政府在目标责任制的要求下，采用“行政包干”的方式，从主导产业的选择、典型产业的打造以及市场主体的组织等各方面进行干预；第二，在脱贫的行政压力之下建立了“利益捆绑、责任连带”的利益联结机制及“打包”发展和示范带动机制，有效地保证了贫困人口从市场中获益；第三，在具体经营主体的选择上，加大对资本“内生-内向”型企业/合作社的扶持力度，产业扶贫的扶贫济困功能凸显。
最后，作为一种资源分配的精准扶贫政策在乡土社会落地之后容易出现社会治理困境。行政治理扶贫在社会治理方面的困境主要体现在：第一，从宏观结构层面来讲，基层治理结构对于精准扶贫产生了很大的影响，不合理、不稳定的基层治理消解了精准扶贫政策的实施效果；第二，从微观层面来看，自上而下输入的扶贫资源进入村庄社会之后面临分配难题，如果处理不好可能会使农民上访行为增多，地方政府遭遇治理困境；第三，完全依靠农民自主参与的民主化的决策形式又会在乡土逻辑的影响之下出现失效的结果。所以在精准管理的过程中，需要加强国家行政力量的主导与干预，在有效应对以上困境的同时最终实现国家治理能力的提升。