流域公共治理的政府间协调研究

改革开放以来，中国经历了经济的快速发展和社会的迅速变革，突出的水问题已经成为社会进一步发展的重大制约因素。由于水资源管理和水环境管理存在条块分割，流域管理与区域管理、地区与地区之间未能很好地协调，我国的流域治理未能很好地解决跨部门、跨地区的矛盾，流域治理涉及多方利益主体和多种涉水冲突，治理体系存在内在的碎片化。本书关注政府间协调、行动以及治理（governance）的问题，采用实证研究方法，研究当前我国流域治理碎片化现状及解决碎片化问题的政府间协调机制。全书梳理了珠江流域中各种政府间协调机制的地方实践，发现这些实践可以归为协作性治理、整体性治理、市场型治理三种理论解释。其中传统的科层协调主要是基于协作性治理理论，而贵阳市生态文明建设委员会和“河长制”的创新则属于基于整体性治理的创新型科层协调。另外，本书还以东江和清水江为例，梳理了流域治理中新型的基于市场型治理的政府间协调创新。本书在对以上各类协调机制对整合这种碎片化的机理和作用、影响协调的因素以及协调的效果等问题进行分析的基础上，指出了各种协调类型的局限性和解决的对策。本书认为，目前我国流域的治理应该整合以上不同的路径，形成复合型流域公共治理。
流域治理的碎片化问题，虽然并不全部由官僚制（科层制）所引发，但是，它至少说明了基于官僚制的科层治理模式在解决流域管理这一复杂问题时出现了“失灵”，看上去完整统一的管理体制背后的流域公共治理内在地存在碎裂的现象。这种碎裂的现象包括价值整合方面的碎裂、资源和权力的分配的碎裂以及政策的制定和执行的碎裂三个方面。流域规则和区域规则的不兼容引发了流域公共治理的碎片化，涉水机构的内在复杂性以及相互之间的“领域”争斗加剧了流域公共治理的碎片化，再加上流域公共治理中的正式规则还不能完全成为重塑系统的重要力量，这使得流域公共治理的统一难度加大。
可以说，本书所研究的流域治理的政府间协调的逻辑起点，正是因传统条块分割的科层制的“失败”而产生的。人们发现，要想避免科层治理在流域治理上的失败，必须解决一个重要的问题，那就是：如何让各组织可以更好地一起工作。正是为了回答这一问题，在珠江流域治理政府间协调的实践中，首先发展出了基于协作的公共管理的科层协调机制和平台，力图解决跨域跨部门等跨边界的问题，即传统科层制所面临的治理失灵的问题，通过在科层组织中构建横向和纵向协调的机制，在组织之间建立起相互信任、相互依赖、具有共同的价值理念并共同行动的平台。
但是，出于环境、互动成本、组织领域的一致性程度、官员的话语权和地区的经济实力等原因，在现有的制度框架下，区域和区域之间的利益冲突试图通过区域之间的横向协调来解决是非常困难的。研究发现，各种协调机制中纵向协调是效果比较稳定的一种协调方式，高效快捷、交易成本很低，且通过一些制度创新可以在相当的程度上解决碎片化问题。这样的结论说明：碎片化的问题依然存在，虽然促使组织间更好协作的各种机制和平台在一定的程度上减轻了它的症状，但是它依然是流域治理的一个顽疾，没有得到根治。而非常具有讽刺性的是，官僚制如果是这个顽疾的病因的话，恰恰是纵向协调——这一基于官僚制权威的最典型的特征的药方相对最有效果。这样的结论恰恰说明，横向协调机制是效果不佳的。
研究进一步发现，在流域治理的领域，针对碎片化问题的地方实验从来就没有停止过脚步。另一种基于碎片化问题而进行的“整体性治理”很有启发性。如果说，基于协作性治理的科层协调的尝试是在试图建立组织间的关系网络，是一种系统内的润滑和濡化的话，那么，基于整体性治理的科层协调的创新则是对现有的科层制的内部结构和机制进行改革了。
整体性治理的理论议题恰好是针对部门主义、各自为政等现实沉疴而提出的，其重新整合的思路是逆部门化和碎片化。在实践方面，整体性治理主张大部门制和重新政府化，从而建构起“以问题解决”作为一切活动的出发点并具备良好的协调、整合和信任机制的整体性政府。三岔河流域的“河长制”和基于大部门制思路的贵阳市生态文明建设委员会的案例均是这一思路下的尝试。对全国独家组织机构创新的“贵阳市生态文明建设委员会”的观察表明，“生态委”建立的初衷就是克服环境管理相关部门之间的协同失灵的弊端，通过结构的整合和机制的设计来建构环境治理的“整体性政府”。研究表明，生态委整合和协作的成效明显。其通过价值协调、诱导与协作以及联动与沟通，大大提高了整体效率。但是，部门机构改革带来的整合和专业性的矛盾、作为“先行者”的改革成本、高层领导的负荷和协调问题以及机构内部的部门主义问题成为制约其发展的因素。“河长制”的总体制度设计与治理目标是与整体性治理的内核相互契合的。它通过一定责任机制的安排促使政府部门之间、行政区域之间打破壁垒，以流域水环境问题的解决为制度安排的出发点并配以有力的协调机制，但是确实存在“以官僚制的手段来解决官僚制的问题”的不足。
研究同时发现，无论是“生态委”的创新还是“河长制”的突破，基于整体性治理的政府协调模式依然是立足于科层制的。前者的相对成功来自科层制的组织权威，而后者的效果则来自科层制的职务权威。这种基于科层的协同模式尽管有了创新，但是，以权威为依托的等级制纵向协调手段的基本特征依然保留了下来，即依然保持了高度的权威依赖，信息依然体现在层级节制过程中的纵向流动，因此，在官僚制典型的强制性协调特征上没有根本突破。这样，它也无法克服以权威为依托的等级制纵向协同存在的逻辑悖反，即周志忍教授所言之：用官僚制的看家武器突破官僚制，用过时机制解决今天面临的问题。简单地说，就是这种协同机制生存的大环境依然是强调分工和专业化的传统官僚制，当跨域管理的矛盾尚未达到临界点，当官僚制层级节制和横向分工尚能适应当前的管理需求时，“强制性协调格局”能够达到良好的效果。但是，当今社会，越来越多的社会公共问题具有跨界限、跨领域的特征，前瞻型的政府必须考虑“后工业社会”和信息时代带来的影响，越来越多的复杂性公共事务将难以有效结构化，这种目前暂时有效的混合型权威依托的等级制模式也很有可能越来越力不从心，难以应对严峻的考验和挑战。
令人欣慰的是，我们发现为解决流域治理的碎片化问题的地方实验出现了突破式的创新，那就是：它在如何突破“科层”的边界这一核心问题上有了实质性的举措。虽然科层制协调有其自身的明显优势，威权体系在规范流域地方政府的权力产权边界、减少相互之间的协调交易成本以及提高协调的时效性方面有一些优势，但是它无法突破官僚制，无法根除官僚制基于体制的弊端。它会导致“汉夫悖论”，即官僚制的问题需要进行协调，而协调中又避免不了官僚制的手段，如此产生更多协调的诉求。
市场型协调机制则采取完全不同的思路，它是通过市场力量的引入发挥其对资源配置的决定性作用，从而减少或消除辖区内流域水资源使用的负外部性。协调问题和治理模式是密不可分的。在制度经济学中，市场是对科层协调的最普遍的替代方法。在流域碎片化治理遭遇科层制边界的阻碍时，市场型协调的思路不失为一种有益的尝试。对清水江流域生态补偿的案例研究说明，我国实施市场型治理的政府间协调同样也是受限的。我国正处于转型期，市场机制的不完备和不稳定决定了我国不具备西方国家那样成熟的市场体制，进行生态服务交易的市场环境不够成熟。由于市场化程度不高、产权未能很好地界定和法制不健全等诸多因素，在流域生态补偿上，我们不能单纯地依赖市场进行调节。流域生态补偿机制不具备完全市场交易的条件，只能以政府为主导，由政府运用行政手段、法律手段、财政手段承担起补偿的责任。因此，政府主导就不仅表现为政府与市场之间的政府主导，还表现为政府和政府之间的上级政府主导。另外，无论运用何种补偿机制，都离不开政府的主导，无论是市场交易机制的框架，还是作为交易主体的不同地方政府。因此，在现有的制度框架内，政府是流域生态补偿的主导，而上级政府又是解决具体流域生态补偿问题的主导力量。这种主导作用，一方面是为流域生态补偿的实施提供政策导向、法规基础和资金支持，另一方面上级政府必须采取积极的措施来协调不同地方政府之间的利益关系。在这里，我们看到了一种市场和科层的结合，生态补偿这种市场型治理的协调机制依然还是通过科层机制来实现，但是，它确实凭借市场手段的交易性和公平性，又突破了科层制的掣肘，使得解决碎片化问题取得了一些实质性的突破。
我们发现，基于上述任何一种治理类型的政府间协调都各有优势，也各有不足。流域和环境问题仅仅依靠任何一种手段来解决都不可能达到理想的效果。因此，我们提出：流域治理的发展一定是，也只能是复合型公共治理。
复合型流域公共治理这个概念可以界定为：在可持续发展的前提下，以政府为主体，通过一些复合型的机制、关系和制度安排，将企业、社会组织和公民个人均纳入治理的主体范围并形成良性的互动，运用行政、经济和法律等复合型的手段，通过科层、市场和网络的协调机制，以达到水资源、水环境、水生态的优化配置和良性发展，实现全流域福祉最大化。复合型流域公共治理有以下特点。
第一，复合型公共治理体系的目标是解决水资源、水环境和水生态等流域公共问题，实现全流域公共福祉的最大化。
第二，复合型公共治理的主体包括政府、企业、社会组织和公民个体，并形成彼此良性互动的主体间关系。
第三，复合型公共治理的命令和协调机制包括科层、市场和网络。
第四，复合型公共治理吸收了协作性治理、整体性治理和市场型治理三种类型的优势，并将之整合为“一加一大于二”的综合优势。
第五，复合型公共治理体系是现代国家治理体系的组成部分，不是后现代国家的治理体系，因此，政府在整个治理体系中依然保持核心的地位。
如何在复合型流域公共治理的视域下来完善治理和协调的机制？
本书首先建议要完善流域治理政府间科层协调，包括以下几点。一是要树立经济发展与流域环境保护的共生观，用绿色GDP进行党政领导干部生态环境考核和问责；二是要变革和完善流域治理政府组织体系；三是进行涉水机构的结构调整；四是要强化信息公开和环境监测机制以保障复合型公共治理体系的活力和开放性。
其次，还应引入更多市场型治理和协调手段弥补科层方法的不足。一是要长远和根本地解决上下游的关系、发展和保护的关系问题，必须从社会公平和区域协调发展的角度综合考虑，完善生态环境补偿机制。二是在流域治理中进一步探索水权交易和排污权交易等新型市场型政策工具，除了生态补偿外，一些市场型特质更突出的政策工具也应开始试点。三是在流域治理中探索实施PPP模式，在利益和风险的分配和承担机制、政府监督等方面进行厘清。
再次，要真正开放流域治理公众参与的渠道，支持环境社会组织的发展。复合型流域公共治理框架中公众参与一方面是通过公众个体的方式进行，另一方面还通过社会组织的方式进行，社会组织是治理体系中连接政府、企业和公民的重要桥梁，一些国际性的社会组织还起到重要的纽带作用，将治理体系的开放性进一步提升。复合型流域公共治理的体系必须倡导和提供一种知情、公平和透明的环境，引导公众参与治理的过程，通过协商而达成共识。
最后，要推广环保法庭，完善法律救济机制。要实现环境正义，污染受害者及社会公众在环境权益受到侵害时应有渠道通过行政机关、司法机关或社会力量寻求帮助。环保行政机关能有效地执行环保法律，制裁环境违法者，维护环境质量；司法机关能公正及时地处理环境侵权纠纷案件，此外环保组织及环境志愿律师等也应为污染受害者及社会公众提供充分、有效的支持，帮助其维护环境权益。这样，复合型流域公共治理就会形成一个良性的结构。
关键词：流域治理；碎片化；复合型治理；政府间协调