中国城镇化进程中的土地管理制度改革

21世纪以来，中国的城镇化进入高速增长阶段，2000~2017年，中国城镇化率从36.22%提高到58.52%，年均提高1.3个百分点，新增城镇人口3.54亿人。到2030年，我国城镇化率将达到70%左右，我国将进入以城市为主导的社会形态，这将对我国经济社会结构产生极其深远的影响。一方面，未来预计新增的近2亿城镇人口仍然需要足够的城市空间来承载；另一方面，城镇化质量的提升必将对城镇建设、土地开发利用方式等带来新的影响。
中国过去三十多年的经济增长和城镇化水平提升，土地管理制度发挥着非常重要的作用。特别是，中国的土地公有制在耕地保护和保障农民权益的同时，对大规模基础设施建设、城镇工业发展等也形成强大的保障。按照20世纪80年代出台的《土地管理法》，城镇政府基于土地征收制度拥有城市主导开发权，通过农村集体土地被低价征用完成了工业化积累和城镇基础设施供给的过程。在土地征用过程中，还采用由城镇政府一次性征收土地出让金的办法来平衡开发主体和政府的收益。这种土地征收制度形成了中国特色的城镇化进程最重要的特征。
从历史来看，中国城镇化高速增长的源头始于农村，始于20世纪80年代初发端的乡镇企业。当时，连续多年的粮食增收释放了大量的农村剩余劳动力，城市更灵活的环境为农村的发展提供了宽松的土壤，与此同时，农村地区大量的集体土地，以及宽松的土地政策，也成为当年农村工业化和小城镇发展过程中极其重要的、不可或缺的支撑条件。农村集体组织利用集体建设用地开办乡镇企业，没有征地成本，也不需要补偿，成本非常低。正是这种低成本的发展模式推动了20世纪80、90年代乡镇企业的腾飞，乡镇企业增加值一度占到全国的1/4、占农村的60%，以乡镇企业为主要力量的县域经济曾占全国经济总量的半壁江山。乡镇企业的发展带动了更多的农民向小城镇集中，并开辟了农村城镇化的先河。可以说，当时，中国农村的改革、城市的发展，都与土地制度变革有着相当密切的关系。
从20世纪90年代后期开始，土地管理制度开始从有利于农村和乡镇企业逐步向城市倾斜，农村集体经营性土地的开发和利用开始受到限制，农地转用审批权的上收导致工业发展权从乡镇转到县以上，乡镇地区的发展动力逐步减弱，集中表现在：一是对农村用地的管制加强，特别是关闭乡镇以下的工业园区，全国8000多个各类开发区中的6000多个县以下开发区被关闭，堵死了乡镇企业进一步扩张的用地大门；二是实行土地征用的指标计划分配制度，国家根据每年的用地计划，向各省下达用地指标，由省一级政府和有关部门向各级地方政府进行分配。这个时期的土地管理制度的变化，基本上明确了未来中国城镇化的基本格局：小城镇和乡镇企业发展的道路在这个时期已经在某种程度上被终结，中国的城镇化空间的分布逐渐向有利于县级市以上城市的方向变化，中国的城镇化进程也开始逐渐形成向高等级城市集中要素和资源的格局。
在高速城镇化进程，中国特有的土地管理制度发挥了重要作用，主要表现在：一是低成本的土地是快速工业化和城镇化的基础。20世纪80年代，乡镇企业的土地成本几乎为零，90年代以后，随着工业园区发展的成熟和工业化水平的提升，工业用地征收成本经历了从低到高的过程，但是城市政府可以通过抬高房地产出让收入的方式来继续保持相对较低的工业用地征收成本。二是土地财政对城镇化的发展也发挥着重要的积极作用。1999~2015年，全国土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。土地出让合同价款在2010年和2013年曾一度占全国财政收入的1/3左右。地方政府依靠现行土地征收制度带来的红利，显著地改善了城镇各类基础设施和公共服务水平，从城市之间的高铁、公路到小学、医院等各类社会资本得以迅速积累，增强了城镇综合承载能力。三是保持了城乡格局的稳定，避免了大规模的贫民窟的出现。
同时，土地管理制度对城镇化的负面作用也不断显现和扩大，具体表现为：一是征地制度引发的城乡社会矛盾发生变化。随着城市经济的发展和基础设施建设水平的提高，征地矛盾从过去的征地补偿标准过低转变为在征地补偿谈判中标准的严重不统一。二是土地指标的分配方式改变了我国城镇化的格局。在土地指标计划分配方式下，我国城镇发展呈现高等级城市独大、中小城市发展动力不足的特征，主要原因在于，土地指标的分配基本集中在省会城市以上，造成大城市越来越大，中小城市数量相对于其他国家则严重不足。三是政府低价征地导致用地模式粗放。2016年全国人均城镇工矿建设用地面积为149平方米，人均农村居民点用地面积为300平方米，远超国家标准上限，同时，土地闲置和低效用地的问题在全国普遍存在。四是土地出让模式影响了城市功能的发挥。在传统的大规模土地出让方式下，城市的包容性越来越差，对外来人口的门槛不断提高，并且限制了城市服务业的发展空间和城市交通。五是在政府和市场的双轮利益驱动下，房地产成为城市的主导产业，严重遏制了实体经济的发展，给经济稳定增长和结构调整带来压力。六是征地卖地的经营模式让城市建设发展对土地的依赖不断增强，导致地方政府的负债越来越重，金融风险加大。
在过去20年的城镇化高速发展过程中，在现有土地管理制度下，以土地财政为基础和出发点的中国城市发展形成了独特的经营城市理念，即在面对增加税收、基础设施改善、保GDP和政绩、复制城市发展模式的惯性思维等各种城市政府利益导向下，中国各级城市在发展中普遍都是通过征地来发展工业进而获得政府的财政收入，通过卖地来发展房地产业获得高额的土地出让金进而维持政府的基础设施建设。这种征地卖地的城市经营方式不同于其他国家的发展经验，确实在短时间内极大地提升了城市的基础设施水平，也避免了类似拉美国家的“城市病”。但是，忽视运营效率的缺陷也为城市日后的可持续发展埋下了隐患，导致城市空间的无限粗放型扩张，城市债务的不断延续和加剧。但是，击鼓传花总是有终点的，这种中国式征地卖地的城市经营模式也总会走到尽头。
传统的土地管理制度已经滞后于经济社会发展的需要和城镇化的发展，必须要进行相应的调整和改革，进而再次释放城镇化作为经济增长动力源的潜力。中央有关文件已经对涉及城镇化的土地管理制度改革提出了重要的指导方向。十九大报告提出深化农村土地管理制度改革，2018年一号文件提出探索宅基地“三权分置”和增减挂钩结余指标跨省调剂等新的改革内容。当前，土地管理制度改革的时机已经成熟，而最关键的是如何破解当前土地管理制度改革的制度困境，从“保护”的思维定式转向“激活”的发展观。在传统低成本的时代已经走到尽头的形势下，如何更好地盘活空间资源，通过制度内部的潜力挖掘去创造新的低成本空间是改革的目标和方向。在土地改革过程中，应该通过让农民更好地分享城镇化的成果来保护农民的利益，而不是维持现行体制不动。这是大势所趋。
按照这一原则，推进城镇化进程中土地管理制度改革需要从以下几个方面入手：一是继续贯彻落实新型城镇化试点指导方案，加快集体建设用地与城镇建设用地同权，推进宅基地流转改革，继续推进土地增减挂钩和低效用地试点改革，鼓励农地流转和适度规模经营；二是改革建设用地指标规划管理制度，按照城市发展活力而不是等级来分配用地指标，加强用地的规划管理而不是指标管理，通过指标分配约束房地产开发；三是改革传统的用地模式，探索小块土地开发模式，根据产业与城市发展规律来寻求多元化的产业空间发展路径，降低产业发展成本；四是建立城乡统一的土地利用税收机制，从增量收入进行房地产税制改革，探索对集体建设用地的征税机制；五是建立促进城乡土地要素流转的金融机制，设立从事集体建设用地流转和农地流转的政策性金融机构，允许各地探索集体土地流转的不同形式；六是建立专设机构推进土地管理制度改革。