中国财政诚信

现行的财政各项制度安排没有引入诚信理念和涉及诚信问题，但实际工作中诚信缺失的问题普遍，财政的收、支、分、管、用各环节都不同程度地存在失信现象：“虚报隐瞒、多报假报、冒领欺骗、滞留截留、挤占侵占、坐支挪用”资金等违规行为在一些单位反复出现，案件触目惊心，年年审计，屡禁不绝。根子在哪里？根子还是缺乏诚信及有效管理。本书从财政诚信体系建设和相应的制度安排切入，立足可操作性，实现体系和制度创新，花钱（“金财工程”）买一个好机制。这项制度安排给人们一个导向，就是花财政的钱，必须讲诚信、守规矩、重效益、严监管、负责任，否则寸步难行。
一　理论阐述与借鉴
本书以经济学和管理学理论为依据，主要运用实证分析的方法，对财政诚信体系和相关制度等问题进行研究阐述。本书在分析现行制度缺陷及影响、总结借鉴发达国家和我国部分省市社会诚信制度建设方面的经验基础上，提出建立财政诚信体系及其相关制度的对策建议，希望经过努力，本书的研究成果，能为财政部、地方财政部门、财政预算单位、各级政府领导提供参考与借鉴，为发展我国财政事业作出贡献。
1.对财政诚信及其制度作了概念界定
本书指出，财政诚信制度是政府忠于职守、依法理财、主持正义、公平分配、维护国家及公众利益、取得社会信任和财政效益的行政契约，是公共品供需双方一种讲诚信、守规矩的价值取向和制度安排。这个定义具有原创性。本书强调，面对当前财政领域的诸多问题，通过制度创新来保证财政诚信得以贯彻，用诚信来夯实和筑牢财政法治、财政绩效、财政秩序、反腐倡廉以及资金安全的基础，显得重要和紧迫。
2.借鉴西方经济管理有关理论和我国实践，阐述与财政诚信的关系
从交易费用理论来看，对财政诚信的坚守可以有效降低“交易”费用，从而达到支持诚信者、惩戒失信者的目的。从制度变迁理论来看，财政诚信“是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”，符合诺思所谓的“制度安排”，切合“无限财政向责任财政转变的发展趋势”。从现代契约理论来看，诚信财政的首要任务是对市场契约和纳税人予以尊重和保护，即讲诚信、守规矩，不负人民的重托。尤其是法治化的契约财政，或者说诚信财政，是防止不守信者违约的锐利武器。从伦理学理论来看，道德和诚信教育不是知识灌输，而是实践养成。财政诚信不但具有行为规范功能，更具有道德和伦理价值的引导作用。从“零缺陷”管理来看，财政诚信管理与“零缺陷”管理的核心一致。第一次把正确的事情做正确，包括正确的事、正确地做事和第一次做正确，坚决杜绝弄虚作假。同时，本书就财政诚信与和谐社会、法治社会进行了论述，指出诚信政府建设是诚信和谐社会的主导，财政诚信实质上就是政府诚信，这与构建和谐社会，塑造政府形象和公信力关系极大。法律的实施需要诚信。有了诚信才会有正义的追求，才具有法治的精神，财政资金管理和使用就能够更加规范有效。
3.对财政诚信建设的作用和意义进行论述
加强财政诚信建设，是财政职能的本质要求，是依法理财的前提条件，是管控财政风险的重要措施，是提高财政绩效的必然要求，是财政改革发展的现实需要，是财政摆脱诸多问题困扰的治本之策。财政诚信制度是财政“上乘管理软件”和“最佳交通卫士”，与“金财工程”珠联璧合。把财政诚信制度作为一条贯穿于财政各项业务管理和“金财工程”建设全过程、财政业务流程各环节的主线，并与相关的配套措施融合，财政管理才能发挥最大效益。
二　框架及实现路径
财政诚信体系框架主要由“四大体系”构成。①财政诚信管理制度体系，即“诚信征集报告，诚信承诺保证，诚信审查比对，诚信提示警示，诚信激励约束，诚信等级评价，诚信查询、举报、质疑和公开，诚信失信行为确认与问责等八项管理制度”；②财政诚信文化教育宣传体系；③财政诚信组织管理体系；④财政诚信信息化技术支撑体系。四大体系环环相扣，相互关联、相互配合、相互作用，构成相对协调和较为完整的框架体系；与财政部门预算、国库集中收付、非税收入、政府采购、财政监督、财政内控、财政绩效、“金财工程”以及预防腐败等措施融为一体，形成管理合力，形成“组合拳”和一道严密且有记录、可追溯、不可更改的“防火墙”。
财政诚信管理实现路径是：主要通过“五权相对分离”制衡机制实施。按照“五权相对分离”制衡机制的要求，在财政内部对应设置综合、预算、执行、监督、评价等五个口。其中，综合口主要负责宏观分析、政策研究、规范性文件起草、条法规章制定、诚信分类评级审核。预算口主要负责预算编制安排和调整。执行口主要负责预算的执行。监督口主要负责事前、事中、事后及各项业务的监督检查。评价口主要负责预算绩效评审和重点项目绩效评价。这样，各口在自行履职的基础上，建立分工明确、权责清晰、各司其职的分权制衡体系，形成重大事项联审机制、协作配合机制和监督评价反馈机制，构成一条既有机联系又相互制约的业务循环链。
三　操作制度设计
财政诚信相关制度（范本）有：①“推进财政诚信体系建设的实施意见”，主要是对推进财政诚信建设的重要意义、指导思想、主要目标和基本原则作出规定，对工作任务、实施步骤、组织领导等提出要求；②“财政诚信报告、诚信承诺和诚信审查比对制度”，主要是对操作诚信报告、诚信承诺保证、诚信审查比对和责任追究等方面作出规定；③“财政诚信分级分类管理制度”，主要对诚信分级评定内容、诚信等级评定、诚信分类监管、升降级管理等方面作出规定；④“财政相对人失信惩戒管理制度”，主要是对失信行为认定、失信惩戒、教育与修复管理和保障方面作出规定；⑤“财政专项资金诚信负面清单管理制度”，主要是对实施范围、失信失范行为的界定、失信失范行为惩戒和保障措施等方面作出规定；⑥“财政诚信信息资源共享管理制度”，主要对诚信信用信息的获取与使用、管理与维护、监督检查等方面作出规定。通过这些制度安排，并与财政各项业务规定融合联动，实现有效管理。
四　初步成果
本书立足创新，通过深入研究和探索，取得了初步成果。主要体现在：第一，率先提出“财政诚信体系建设及其相关制度”概念。据查阅国内有关文献，我国学者专门对此进行研究的不多，在国外有关文献资料中也见诸甚少。第二，财政诚信是立政和理财之本，是国家财政的基石和核心价值之一，财政诚信建设是国家治理不可或缺的基础建设，这项制度安排是财政摆脱诸多问题困扰的治本之策。第三，得到了财政部、江西省财政厅领导的重视和肯定。2007年4月27日，财政部部长助理丁学东在中国财政学会年会暨第十七次全国财政理论研讨会上给予了充分肯定，指出“陈向明同志呼吁要高度重视政府诚信体系的建设与完善，并注重发挥其在财政资金管理中的作用”。江西省财政厅副厅长辜华荣于同年4月9日在作者主持的2007年省财政厅重点课题“立足制度创新推进财政诚信制度建设”上批示“请信息中心将来与软件中标单位沟通，财政诚信要列入金财工程”，江西省财政厅副厅长王斌于同年5月9日在该重点课题上批示“文章很有创意！有很强的可操作性！实用价值很大！足见你们下了大功夫”。第四，所提建议具有较强的可操作性，被江西省财政厅采纳。2009年6月26日，江西省财政厅副厅长辜华荣在“财政诚信制度被我厅采用证明”上签注“同意”；2015年1月19日，江西省财政厅厅长胡强在全省财政工作会议上强调“要加强财政诚信建设，严格财政资金分配使用的监督问责，严厉查处违法违规行为”；2015年12月16日，江西省财政厅副厅长辜华荣在作者主持的2014年省财政厅重点课题“推进财政信用建设及其相关制度研究”上批示：“向明同志提出财政诚信合理化建议值得学习，所提建议很有现实意义，应采纳。请呈胡强同志及各位厅领导阅示。”同年12月20日，江西省财政厅胡强厅长批示：“这个课题选得好，切中了当前政府财政工作中存在的问题。以问题为导向，提出加强和推进财政信用体系建设的建议很有必要，请政策法规处在向明同志初稿的基础上进一步论证完善，尽快成稿。”第五，相关成果在国内核心期刊和财政部财政科学研究所内刊登载。《用制度促进诚信守约》一文于2007年6月19日在财政部财政科学研究所送中央有关部门、财政部领导和各省市财政部门阅读的《研究报告》（内刊）第58期登载；《以诚信制度破解财政资金管理难题》一文在《中国财政》（全国双百期刊、全国优秀经济期刊、全国中文核心期刊）2007年第11期登载；《构建新的诚实守信制度》一文，在《中国财经报》2007年11月6日第7版“思想广场”栏目登载；《财政诚信管理制度架构和实现路径》一文，在《财政研究》（全国经济类核心期刊）2012年第8期登载；作者与赵云旗研究员共同主持的全国财政系统协作课题成果《建立以诚信为基础架构的财政科学化细化管理制度研究》在财政部财政科学研究所《研究报告》（同上）第167期刊登；《推进预算绩效管理与财政诚信管理相融合的联动机制建设》一文在《地方财政研究》（全国中文核心期刊、中国人文社科核心期刊）2014年第12期登载。第六，相关成果荣获省内和全国有关方面的奖项。《立足制度创新，推进财政诚信制度建设》获江西省财政厅2007年度厅重点课题优秀论文一等奖；《建立以诚信为基础架构的财政科学化细化管理制度研究》获江西省财政厅2011年度厅重点课题优秀论文一等奖；《用制度促进诚信守约》获江西省第十三次社会科学优秀成果三等奖（2009年）；《建立财政诚信制度提高财政管理水平》获中国管理科学研究院首届中国信用管理大会优秀论文一等奖（2009年）；《财政诚信制度＋金财工程是管好用好支农资金的有效方法》获财政部农业司、《中国财经报》征文活动二等奖（2008年）；《建立财政诚信制度提高财政管理水平》获北京大学中国信用研究中心、中国信用4?16高峰论坛组委会全国信用优秀论文征文竞赛优秀奖（2008年）。
总之，本书试图通过研究，找到一条解决财政面临的大量违规失信问题的路径。这就是通过财政诚信体系建设和相应的制度安排＋财政各项业务管理＋“金财工程”（信息化技术手段），实现对财政相对人的全过程监督，使部门预算单位、资金申报者“真的跑不了、假的骗不了、想改失信记录改不了”，如果出现严重违规不良记录，还将“殃及池鱼”，从而为树立诚信理念，建设诚信财政，提高资金使用效率、节省财政成本，以及规避人情和财政风险、维护财政收入与支出秩序、提高政府公信力奠定坚实的基础。