上海资源环境发展报告（2014）

环境保护是全社会的责任，无论是个人还是组织都有环境保护的责任和义务。社会公众对环境保护的参与不应只是抱怨和对抗的“邻避运动”，需要各种不同意见表达的渠道和方式，同时更需要以“自为”的方式加入到环保行列中来。不同的社会责任主体，其环保责任、义务实现的方式、途径、发挥的作用各不相同。环境保护中的公众参与能弥补市场和政府调节的缺陷，在许多方面发挥不可替代的作用。公众参与环境保护，可分为制度内和制度外两种方式。制度外的参与主要是环境抗议活动，制度内的参与就是人们日常所言的公众参与制度。其中，制度内公众参与是主流。如何引导公众参与制度内环境保护？这一问题值得深入研究。
尽管国外环境保护公众参与已有长足发展，但目前也尚未形成统一的评价方法来评价个体参与程序和参与途径的好坏。其中一个很重要的原因就是：对于什么样的公众参与算是完整的、有效的，仍没有达成共识。鼓励公众参与某一环境项目，究竟是为了保障公众的权益还是为了政府更容易来实施这一项目？公众参与成功与否，是取决于参与公众的数量还是取决于因公众参与而形成了更好的决策呢？公众参与的概念较为复杂、价值负载，没有广泛统一的标准用于评价成功与失败，学术界没有达成一致的评价方法，也少有可靠的度量工具。
公众参与环境保护绩效究竟该如何衡量，首先要从公众参与环境保护的目标来加以剖析。公众参与环境保护要解决的问题究竟是什么？公众参与环境保护有一个假定前提，那就是目前的环境监管制度存在很多不完善之处，而公众参与至少可以在局部地区解决这些不足。如大家比较有共识的，目前的环境监管制度存在着以下问题：公众仍缺乏渠道获得关于环境问题的基本知识、决策者往往不能充分考虑公众的利益和选择偏好、没有纠错或者发现创新性解决方案的机制、公众对政府致力于保护健康和环境的决心缺少信任、与政府对抗和冲突的文化盛行。因此，公众参与环境保护的目标至少表现在：通过公众环境教育普及环境科学知识，将公众的选择意愿纳入决策，改善决策的质量，增加政府与公众的互信，减少环境问题引发的矛盾和冲突。
环境保护公众参与机制涉及多领域多方面的内容，既要求政府出台相关的发展规划和法律法规给予保障，也需要加强宣传教育、信息公开等相应的促进措施，同时还要拓展公众参与的内容和渠道，通过增加政府与公众的互信，扩大公众参与的范围和提高公众参与的程度。而现有的对公众参与结果进行评价的方法和内容虽然对定量反映公众参与的效果有一定作用，但对于引导和加强环境公众参与工作意义不大。我国环境保护公众参与目前尚处于起步阶段，上海虽走在全国的前列，但也仍处于起步探索阶段。因此环境保护公众参与绩效评价体系，应针对当前环境保护公众参与开展过程中在制度保障、促进措施、参与内容、实践影响等方面存在的问题加以评价，这比仅仅评价公众参与效果更有意义。
本报告建立了包括公众参与保障体系、公众参与促进措施、政府与公众的互信、公众参与内容、公众参与效果5个主题、12个要素、24个指标的环境保护公众参与绩效评价体系，并据此对上海环保公众参与绩效进行了评价。评价结果表明，上海环境保护公众参与绩效指数为60，处于一般偏好水平，上海环境保护公众参与机制在政府信息公开、公众参与促进措施两方面做得比较好，而在公众参与的规划法律保障、政府与公众之间的互信、公众参与的能力建设、公众参与的内容和渠道等方面还存在不足。
在当前生态文明建设的大视角下，进一步推动上海市环境保护公众参与的深入开展，除了继续加强环境宣传教育，提高公众环保意识之外，更重要的是转变环境管理理念，从法律程序保障视角审视公众的参与行为，确保公众在制度框架下依法参与。同时也需要从公众与政府良性互动的视角提高双方互信，进而促进政府与公众共同参与环境保护。
目前上海市环境保护相关法律规定以及实践表明，公众参与环境保护主要偏重于事后参与。事后监督固然重要，但鉴于环境危害后果的严重性以及恢复工作难度大，公众参与环保决策及事前预防更为重要。