政府和社会资本合作的实施效率：发展中国家规律与中国特征

发展中国家面临巨大的基础设施投融资需求，社会资本已成为基础设施供给的重要参与者。近年来，中国的PPP发展成就与问题并存，需评估和反思其成效。当前对PPP效率的文献呈现以下特点：零散研究多，系统研究少；案例和规范分析多，实证研究少；对发达国家研究多，对发展中国家和中国的研究少。
在此背景下，本书运用世界银行PPI数据库和中国PPP综合信息管理平台项目库的相关数据，对PPP的实施效率从项目成功率、投资成本和国别投入产出效率的角度进行系统实证研究和评价，并比较中国特征与发展中国家规律的异同，探讨PPP方式的适用性，提出进一步提高中国PPP项目实施效率的政策建议。本书对PPP效率文献在研究对象、研究方法和研究观点等方面具有边际贡献。
项目成功率方面，本书定义发展中国家的成功项目为“处于活跃状态和完结状态的项目”，中国的成功项目为“继续保留在PPP综合信息管理平台项目库或新增的项目”，用Logit和Probit模型对项目成功率的影响因素进行分析。研究发现：（1）发展中国家PPP项目的成功率高于纯私有化项目，但优势随人均收入和人口密度的增加而减少。（2）项目所在国的人口密度越大、制度质量评分越高、融资成本越低，项目成功率越高。（3）中国PPP项目成败的大部分影响因素与发展中国家一致，但人口密度的影响方向不一致，这主要缘于省际和国际人口流动壁垒的差异。（4）采购方式竞争性越强、付费机制中政府的份额越大、总投资规模越大、合作期限越长、所处阶段越靠后，中国PPP项目的成功率越高。
项目投资成本方面，本书将投资成本界定为单位产能所需投资，以能源发电行业为例，在分析各国成本优势的基础上，运用IRLS、稳健OLS、分位数回归等方法对其影响因素进行了分析。研究发现：（1）发展中国家PPP项目投资成本高于纯私有化项目，但这种劣势随人均GDP增加和人口密度上升而递减。（2）建立了信息披露机制，并且项目所在国人口密度大、制度质量高、融资成本低、成功项目经验丰富的项目投资成本相对较低，而更高的人均收入、更多的社会资本方参与不利于项目降低成本。（3）中国发电项目成本的影响因素基本符合国际规律，但人口密度对投资成本的影响方向不同，其原因可能也来自省际与国际人口流动壁垒的差异。
国别投入产出效率方面，运用二阶段DEA模型和超效率DEA模型测算了各国各年的投入产出效率，研究了发展中国家的动态和收敛特征并评价了中国的效率水平，并运用Tobit模型和IRLS方法对各国综合技术效率的影响因素进行估计。研究发现：（1）发展中国家PPP项目的综合技术效率和纯技术效率都经历了“先升、后降、再升”的趋势，进一步研究发现，起步、发展和成熟阶段的主导影响因素依次是规模因素、环境因素和技术因素。（2）更PPP效率整体表现较好：传统DEA模型下，大多数年份中国的PPP项目投入产出位于技术前沿面；在超效率模型下，中国的PPP综合技术效率排名相对靠前，且波动相对较小。（4）人均GDP、人口规模、社会稳定程度、外汇储备水平、受教育程度和PPP经验对PPP综合技术效率和纯技术效率有正向影响，而资本存量、通货膨胀率、短期债务对PPP综合技术效率和纯技术效率有负向影响。
综上，本书的主要结论是：（1）PPP方式提供基础设施不一定带来效率提升，具有一定的适用范围；（2）市场规模对PPP实施效率有双向影响；（3）制度质量、成功项目经验对PPP实施效率的影响始终为正；（4）较少的社会资本方数量、较低的融资成本、较强的财政支付能力、公开的信息披露机制有利于提升PPP的项目效率；（5）项目所在国较高的外汇储备水平和居民受教育程度，较低的资本存量水平、通货膨胀率和短期债务水平有利于提升PPP的国别投入产出效率；（6）随着一国PPP经验的积累，国家投入产出效率在起步、发展和成熟阶段的主导影响因素依次是规模因素、环境因素和技术因素。
基于研究结论，本书提出了对正确认识PPP模式、提高中国PPP效率的政策建议：（1）审慎科学推动PPP规范发展：一是完善事前评估制度，界定PPP项目的适用范围；二是在项目建设前充分论证，防止重复建设、过度投资。（2）提升政府治理能力：一是促进地方政府确立市场意识，二是继续理顺PPP协调管理机制，三是加快完善PPP相关法律法规和相关配套政策。（3）优化项目融资环境：一是加强政策性融资支持，二是创新融资工具，拓宽融资渠道。（4）强化债务风险防控：一是加强对潜在债务的甄别，二是加强对债务和支出责任的管理。