公共场所人群聚集安全管理：外滩拥挤踩踏事件案例研究

公共场所人群聚集安全管理，是公共安全的重要内容。2014年12月31日23时35分，上海市黄浦区外滩陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏，造成36人死亡、49人受伤，后果非常严重，教训极其深刻。上海市政府联合调查组调查认定，“这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件”。“对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力、应对措施不当，是这起拥挤踩踏事件发生的主要原因。”
为全面评估“12·31”事件应对过程，深入总结经验教训，本书以《突发事件应对法》对突发事件应对的普遍规定——“突发事件预防与应急准备（事前）—监测与预警（事发）—应急处置与救援（事中）—事后恢复与重建（事后）”的应急管理四阶段模型为基础，结合《大型群众性活动安全管理条例》、《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》等对人员密集场所和人群聚集活动的特殊规定，构建“风险管理（事前）—人员流量监测预警（事发）—综合响应（事中）—调查学习（事后）”的拥挤踩踏事件全过程管理分析框架，通过文献梳理、调查访谈、专家座谈、综合分析等，对“12·31”事件进行综合性评估和专题性评估。
评估发现，在“12·31”事件全过程应对中，事前工作出现重大失误，事中工作存在部分不足，事后工作有亮点和创新。具体表现在如下几个方面。
一是活动变更风险管理失误，导致应急准备工作严重缺失。黄浦区政府对有组织的外滩源新年倒计时活动进行了安全评估并做了相应准备，但对不再举办活动的外滩风景区可能出现的人员聚集安全风险没有进行评估；对活动变更信息公告不及时、不到位、不充分，在信息发布时机、渠道和内容方面存在重大失误；对缺乏相关规定的无组织大型群众聚集活动安全风险认识不到位，安全责任认识有偏差；对活动变更风险识别、评估、沟通、更新等存在失误，致使思想意识、安保力量、限流管控、应急设施装备等各方面的应急准备严重缺失。
二是对开放式场地人员流量监测预警失误，导致人员干预和疏导滞后。黄浦公安分局对事发当晚外滩人员流量监测手段比较传统，监测渠道比较单一，研判时过于乐观，未探索运用手机通信基站、Wi-Fi嗅探、视频监控自动识别、客流眼等技术手段，对上海市公安局多次提醒的形势研判要求未作响应，未能精确识别各时段人员流量快速递增的变动情况并及时采取有效措施。预警信息发布的时机、渠道、内容存在严重不足，未采取灵活多样、实用管用的方式，及时发布安全提示预警信息，导致大量不知跨年迎新倒计时活动变更的市民游客依然专门至外滩风景区观看。
三是应急处置中信息报告和协调联动不足，导致应急联动处置效能不高。拥挤踩踏事件发生后，现场先期处置和医疗救治工作总体迅速有效，有效降低了事件影响和损失。应急处置与救援中存在的最大问题，是信息报告和协调联动不足——事件发生后，黄浦区政府未按规定及时向上海市政府报告，黄浦公安分局未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；城市运行管理中“条块分割、条线分割、各自为政”的现象仍然存在，突发事件应急联动处置体制机制和响应程序不够科学规范，指挥协同能力有待提高，应急联动处置效能有待进一步提升。
四是迅速开展善后救助与调查评估，事后整改、学习、提高积极有效。拥挤踩踏事件发生后，医疗救治、抚慰救助、事件调查等各项工作持续跟进。依法依规、客观公正开展调查，认真细致梳理事件全过程，痛定思痛，深刻反思吸取教训，及时对外发布事件调查报告。同时，制定出台《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》和《上海市人民政府关于进一步加强公共安全风险管理和隐患排查工作的意见》等，建立制度化、规范化、科学化的城市公共安全长效机制。依托“智慧城市”建设工作，在上海市主要公共场所、知名景点，开展人员流量监控、智能识别、自动预警等技术应用的先行先试，运用大数据这一现代信息技术，为人员流量监测与研判提供支持。
在对“12·31”事件进行评估的基础上，本书就做好公共安全特别是人员密集场所和人群聚集安全管理工作提出如下建议。一是增强各级领导干部的安全意识和责任意识。要全面贯彻落实中央提出的安全发展理念，按照“党政同责、一岗双责、失职追责、齐抓共管”的要求，进一步健全安全责任体系，切实做到守土有责、守土负责、守土尽责。二是完善安全管理相关法律法规。要总结《上海市公共场所人群聚集安全管理办法》的经验，组织修订完善《突发事件应对法》和《大型群众性活动安全管理条例》等，特别是加强对公共场所群众自发聚集活动的管理，填补无组织群众活动的管理空白。三是利用科技手段提高安全管理水平。要运用互联网、云计算、大数据等现代信息技术，加快建立上下贯通、左右衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑的应急平台体系，强化信息共享和指挥协同，实现安全隐患实时检查、风险态势动态感知和预警信息快速发布。四是健全突发事件调查评估和学习机制。要细化《突发事件应对法》相关规定，按照独立、权威、专业的原则，建立健全现代突发事件调查制度，以便全社会吸取教训。五是提高全社会公共安全意识和应急技能。要进一步把公共安全知识纳入干部培训和国民教育体系，广泛开展公共安全知识进农村、进社区、进机关、进企业、进学校活动，建立重大危险源公示制度，提高全民安全意识和自我防范能力。