非常规突发事件应急预案研究

应急预案是应急准备的核心环节，是“一案三制”的基础。目前我国的应急预案体系已经基本建成，涵盖了综合预案、专项预案、部门预案和企事业单位应急预案。但是，当前我国应急预案体系构建的逻辑基础是以应对常规突发事件为主，而对于非常规突发事件的应对，目前尚未建立起有针对性的应急预案体系。从近十余年来国内应急实践看，非常规突发事件发生后，由于预案中缺乏对“非常规”情景的预设，事件应对多要靠临时性的协调和指挥，预案的指导和参考作用未得到充分发挥。我国亟须从国家层面加强预案体系的顶层设计，研究专门针对非常规突发事件的应急预案编制方法，为有效应对非常规事件提供具有可操作性的依据。本书研究的问题是：如何紧扣非常规突发事件，通过构建基于风险评估和情景分析的预案模型，解决当前我国非常规危机情景下应急预案准备过程中的“轻量级、碎片化、模板化”问题，最终解决非常规突发事件领域应急预案供给与应急管理需求之间的结构性矛盾。
20世纪70年代，英国率先在国家层面提出应急预案的概念后，预案研究日益受到国外和国内理论界及实务界的重视。归纳而言，国外针对应急预案的研究主要基于以下三种基本逻辑关系：基于“主体-定位”的预案体系架构研究，基于“时序-功能”的预案内容要素研究，基于“情景-任务”的预案编制方法研究。其中，近年来影响最大的当属以美国为代表开展的基于情景的预案方法研究。2003年“非典”以后，国内对于应急预案的研究可归纳为三类范式：一是基于法学视角对应急预案在应急法律体系中的地位作用开展研究；二是基于公共管理学视角，从应急管理理论、方法、流程等角度切入，对应急预案中的核心要素，即预防准备、监测预警、处置救援和恢复重建等几大流程开展深入研究；三是基于安全科学视角，着重开展应急预案编制技术和方法研究。对应急预案编制中的信息报送渠道、资源配置机制、应急决策平台、风险监测与评估方法等具体技术方法开展科学研究。同时，在我国的应急实践中，应急预案体系建设尚不能满足非常规突发事件应对的要求，主要存在法理地位不明、顶层设计不足、编制方法落后、缺乏情景预测等突出问题。
本书以管理学方法的角度作为切入点，对当前我国面临的非常规突发事件重大风险和情景开展了系统梳理与归纳，开发了基于“风险-情景-任务-能力”情景构建的非常规突发事件应急预案模型。通过对以往发生过的国内外典型案例的归纳研究，本书从事件影响后果、事件应对需求两个维度构建得出了非常规突发事件的基本构成要素框架。
在该框架指导下，本书基于对国家公共安全风险的分析与评估，归纳提炼出了当前我国需要高度关注的八类代表性非常规突发事件情景组，即大地震、超强台风、流域性特大洪水、核泄漏事故、特大危化品爆炸泄漏事故、全国性流行性传染病疫情、恐怖袭击和大规模暴乱。
以此为基础，本书提出了“风险-情景-任务-能力”情景构建模型，对上述四个核心变量间的逻辑关系进行了深入剖析，指出具体构建工作应当遵循“风险评估-情景预设-任务梳理-能力分析评估与准备”的时序流程逻辑关系。通过将该模型应用于大地震巨灾和危化品爆炸事故两类典型情景，对其中的情景组、任务列表、目标能力设定、能力对标分析等环节进行了细化。
基于上述情景构建方法，本书提出了非常规突发事件应急预案的修编模型。模型着重从组织、流程、资源、保障等核心要素入手，对适合非常规突发事件的应急预案体系提出了修编的参考模型方法，并选取典型国家级专项预案进行了对比分析和实证研究。与传统基于模板编制的方法相比，该模型对于发现非常规突发事件应急预案准备中的缺陷和短板，提出有建设性的改进建议，具有明显优势。随后，进一步将基于情景构建的预案方法拓展应用于某基层镇政府应急预案体系的修编过程，不但提升了“第一响应人”的响应能力，而且提升了我国应对非常规突发事件应急预案体系的系统性。
最后，本书提出了如下政策建议。一是要对我国的国家应急预案体系进行重构，形成“战略级预案-行动级预案-战术级预案”的预案体系。尽快制定出台《国家应急管理框架》，将其作为我国战略级预案的核心，并将现有的国家级预案整合形成国家层面的操作级预案体系。二是研究出台我国的《国家应急准备情景指南》和配套的《突发事件情景构建导则》。三是大力推广基于情景构建的非常规突发事件应急预案修编模型方法。研究出台我国的《突发事件情景构建预案编制导则》，并选取试点单位开展基于情景构建的应急预案修编方法原型研究。四是完善我国的非常规突发事件应急管理体制机制，加强应急准备和资源保障。