上海资源环境发展报告（2019）——上海环保四十年：迈向生态之城

改革开放40年是上海环境保护不断进步的40年，也是城市环境与经济发展关系不断优化的40年。在历史新起点上，上海正努力建设成为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。上海新的历史方位对城市环境保护提出更高要求，因此，系统回顾改革开放以来上海环境保护发展历程，总结上海经济社会发展和环境保护关系演变规律及阶段特征，对研判上海未来环境与发展演进方向、推进生态之城建设等重大问题具有重要意义。
改革开放40年来上海的环境保护与城市经济、社会发展进程紧密结合，从各时期上海环保工作的目标和任务来看，改革开放40年来上海环保发展历程可以分为四个阶段。一是1978～1990年的重点污染源治理阶段，该时期上海首先开展重污染点源治理、重污染行业治理、重污染区域整治，并奠定了上海现代环保工作的框架。二是1991～2010年的污染物总量削减阶段，该时期上海以污染减排和环保三年行动计划为抓手，以削减污染物排放总量为主要目标，大幅度降低排放强度，同时加强城市环境基础设施建设。三是2011～2017年的环境质量改善阶段，该时期上海在过去对单项污染物治理的基础上，开始注重大气、水环境治理的整体性特征，加强城市生态空间建设，大力推进崇明世界级生态岛建设。同时不断加强环境保护体系建设，加强区域环保协作，积极参与长三角区域大气和水污染防治协作机制。四是2018年以来的迈向绿色发展阶段，第七轮环保三年行动计划提出更加注重推进各领域绿色转型发展，上海环保工作开始进入生态环境质量总体改善、绿色转型全面推进、生态环境治理体系和治理能力现代化发展的新阶段。
上海环境保护的目标任务随着城市定位、经济发展水平的提升而变迁，环境保护与城市经济发展是一个相互作用的过程。本报告构建了上海环境与经济协调发展指数评价体系，借助协调发展度模型对1991年以来上海市环境保护与经济发展的协调关系进行评价。从环境与经济的协调度来看，1996年上海环境与经济子系统的协调度才达到0.644，在此之前环境保护尚未得到有效重视，环境保护与经济发展处于失调状态。1996年之后，上海环境与经济子系统的协调度不断上升，在2010年世博会期间达到第一个峰值，环境保护与经济发展实现了很好的平衡关系。总体上“十一五”以来，上海环境与经济之间发展演化一致程度较高。从环境与经济的协调发展度来看，上海环境与经济的协调发展度从1991年的0.059上升至2017年的0.939，反映了两者基本上呈现同步增长的态势，经过改革开放40年的发展，城市环境与经济系统已处在一个高水平协调发展阶段。定量评价的结果表明，加强城市环保工作需要两个方面的协同推进：一是纵向上不断提高环境保护和经济发展水平，这是提升城市环境质量的根本；二是横向上要坚持环境保护与经济发展并重，坚持生态优先、绿色发展。
虽然上海环境与经济协调发展水平不断提升，但与国际顶级水平以及居民美好生活需要相比，上海环保领域仍存在一些不平衡不充分问题亟待破解。如城市生态功能需进一步增强、城市环境质量有待充分改善、环保基础设施建设有待加强，由于人口和产业向近郊区转移、环境基础设施不足等原因，城郊接合部环境压力进一步增大，生态空间供需也存在空间分布不平衡问题。面对环保领域仍存在的不平衡不充分问题，上海需要进一步提升生态环境保护水平，优化环境与经济发展关系。一是强化绿色理念，注重将经济优势转化为生态优势，实现源头治理、绿色发展，实现生产活动从“污染”到“无染”，由经济发展与生态环境协调转向生态环境优先。二是扩大环保主体，在继续发挥政府主导作用的基础上，加强环保科研机构和专业队伍建设，注重发挥环保专家、技术团队的专业知识和智力支撑作用，提升社会公众的环保参与程度。三是丰富环保方式，提高环保智慧化发展水平，改变环境管理部门和生态环境的交互方式，改变管理部门、企业和社会公众的交互方式，提高交互效率。四是增加治理对象，推进环保向防治一次污染物和二次污染物并重方向转变，整合大气污染治理和温室气体排放治理。五是拓展环保范围，借助长三角一体化发展上升为国家战略的大好机遇，推进区域环保联动进一步升级,推进区域环保协同立法，推进区域环保产业合作，协同推进长三角化工、钢铁等重点行业绿色转型。
关键词：改革开放　环境保护　协调发展　演化