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第四章 半正式行政与征迁承包制

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耿羽 福建社会科学院社会学所副研究员。

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第四章 半正式行政与征迁承包制

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第四章 半正式行政与征迁承包制

第一节 “半正式行政”在当前治理中的呈现

自传统社会到现代社会,中国的治理形态很难清晰地归为某一种类型。韦伯将政府状态划分为三种“理想类型”:家父长制、官僚制和卡里斯玛。韦伯在具体考察中华帝国政治时,认为中国政治制度是君主权力与官僚权力的综合体——家产官僚制,这和现代官僚制有很大不同。孔飞力(1999:247)亦在此视角下讨论了官僚君主制中君主专制权力和官僚常规权力二者既矛盾又统一的特征。以上讨论偏向于传统社会国家权力内部的讨论,适用于描述县级以上的政治运行情况。然而,国家权力深入社会的状态是怎样的?显然,君主牢牢控制天下所有事务是一种想象,单纯地依靠官僚机构同样难以渗透社会各个角落,而完全依靠宗族、士绅的村庄自治模式则是想象的另一个极端。

黄宗智(2005:420)最初以“第三领域”概念破解国家—社会的二元对立,“在国家与社会之间存在着一个第三空间,而国家与社会又都参与其中”,二者相互重叠、协力运作。“第三领域”凸显了基层“半正式行政”、“准官员”治理的特点,之后黄宗智(2008)又补充了“简约治理”概念,即政府在基层没有选择官僚政治的路径,而是“选择了接近简易做法的一端,它坚持使用准官员而不是带薪的正式官员,除非发生纠纷和控诉,尽可能不介入此‘第三领域’。只有介入才能保障这一广泛领域内治理的连续和平稳运作时,政府才会介入。”李怀印(2008:15)的研究结果与黄宗智相近,其以“实体治理”描述传统中国基层治理状况:国家的不干预、放任主义的导向和县级以下地方行政中非正式做法的流行;国家和社群共同参与,官方职能与地方制度安排交织在一起。

黄宗智(2008)认为,半正式行政和简约治理不仅是传统中国独特的治理方式,其在民国时期、计划经济时期和改革开放时期的治理中继续存留。半正式行政在长期实践中,并非总是以“善治”的状态出现。晚清民国时期,国家权力欲深入基层,税费剧增的压力到达村庄,结果把乡绅等“保护型经纪”排斥出村庄的政治舞台,他们充当国家代理人的“精神和物质报酬越来越少,而这一公职所带来的麻烦却越来越多”(杜赞奇,2003:157)。另外,地痞恶棍等“赢利型经纪”却充斥于基层管理职位,他们借着国家征税的名义大肆中饱私囊,这引发了杜赞奇所说的国家政权“内卷化”,即“国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的赢利型经纪体制——来扩大其行政职能”,“国家财政每增加一分,都伴随着非正式机构收入的增加,而国家对这些机构缺乏控制力”(杜赞奇,2003:51)。国家与乡村双输,村庄原有的“权力文化网络”解体,地痞恶棍上台后,趁机横征暴敛,农民民怨沸腾,而由于地痞恶棍从中截留,国家扩大提取的愿望也没实现,政权的合法性反而进一步遭到削弱。新中国用“权力的组织网络”代替了以往“权力的文化网络”(强世功,2000),解决了国家政权“内卷化”的问题(杜赞奇,2003:183),也终结了“国权不下县”的历史。新中国在各种政治运动中对恶霸、地痞等原先的赢利型经纪群体进行了严厉的打击,同时也取消了士绅、宗族等保护型经纪的合法性,并通过阶级话语建立了稳定而可靠的代理人队伍,打造出一套新型的半正式行政系统。半正式行政在新中国的延续,同时包含了“全能主义”(邹谠,1994:3—4)和“简约主义”,是“群众路线”思想与节约行政成本二者综合的产物。新中国的半正式行政,不仅有村干部等传统类型,也有计生专干、民办教师、人民调解员、联防队员、协警、协管等新式岗位。

新中国对半正式行政的保留和重塑,推动了基层治理(贺东航,2012)。但是,半正式行政具有灵活性的同时也具有不稳定性。现时段的半正式行政大致有三种类别(见图4-1):第一类旨在弥补正式行政人力和专业技术的不足;第二类旨在弥补正式行政处理模糊地带社会事务能力的不足;第三类旨在规避正式行政的政治风险。

图4-1 当前半正式行政的类别

三种半正式行政类别具体表现在:①当前中国拥有一定体量的政府工作人员,可是社会事务不断增长,且日渐复杂化、专业化,官僚机构和人员若进一步膨胀,政府难以负担,于是政府雇用编外人员临时性地应对某些事务,或是将一些专业事务外包给一些具有相应技术的组织,购买社会服务;②国家与社区(村庄)交界处仍有大量模糊地带,其间各种诉求难以完全由法律和规章所规范,模糊地带不可能都依赖正式行政解决,需要正式行政之外的治理方式——社会主体之间的自主博弈,即半正式行政和社区内部的民主协商讨论;③在“维稳”的压力下,地方政府为规避风险,将若干棘手问题(如征地拆迁)承包给某些社会主体,让这些社会主体在半正式行政中“想办法”解决问题,这带来了半正式行政和民众之间的博弈无序化。

前两种类别的半正式行政,是一些地方政府在常态治理中遇到行政力量力所不逮的状况的应对之策,是治理的智慧和巧妙之处,而第三种类别的半正式行政,则是地方政府治理能力不足的写照,政府面对棘手问题无计可施,想“做事”又“怕出事”,就援引各种社会主体通过“上不得台面的方式”解决问题。第三种类别的半正式行政引发了大量社会冲突和矛盾,并让半正式行政被污名化。

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章节目录

  • 第一节 “半正式行政”在当前治理中的呈现
  • 第二节 半正式行政的异化和根源
    1. 一 征迁中的“承包制”
    2. 二 半正式行政的异化
    3. 三 异化的根源
  • 第三节 科层式改进
    1. 一 征迁办的科层式改进
    2. 二 征迁公司的科层式改进
  • 第四节 科层式改进的局限
  • 第五节 小结与讨论

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