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第六章 熟人社会中的拆迁策略

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耿羽 福建社会科学院社会学所副研究员。

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第六章 熟人社会中的拆迁策略

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第六章 熟人社会中的拆迁策略

第一节 同质标准与异质需求

拆迁的难题就在于,政府的同质化补偿标准与被拆迁户的异质化需求[]之间存在巨大的差距。在谈判涉及很大利益的时候,规则复杂化、精准化对双方都是一种制约:地方政府不至于随意压低价格,村民不至于漫天要价。但规则复杂化并不会杜绝村民提出特殊化需求,拆迁涉及的利益才是村民从各个角度提出特殊性需求的目的。房屋的复杂性和差异性是相对的,只有利益是绝对的。补偿规则和补偿标准,不是博弈的中心,利益才是中心:①补偿规则是模糊还是精细,补偿标准是高还是低,村民都会提出各种特殊化需求以求更高补偿;②补偿规则和补偿标准只是为博弈双方限定了一个基本框架,村民提出更高补偿要求的时候却并不一定考虑在“法”的范围内,“情”与“理”一样是村民的理由,如生活困难、子女结婚、子女上学、家人生病、做生意急需用钱、房屋虽然没证但已经住了几十年,等等。

“熟人社会”中拆迁工作的特点是:村民的特殊性需求在“比”中变得更为复杂。面临拆迁,几乎每个村民都有“在标准之上多要一些”的想法,但每个村民“想多要”的坚决程度并不一样。有的村民经不住劝说直接按补偿标准签了,有的村民只突破了一点。还有些村民打定主意坚持自己的特殊性需求,他们或依据法规政策,或依据情理提出自己的特殊理由。这些差异性需求,有的纯粹是为了要高价,有的确实是由于情况过于特殊没有被政策法规纳入,这些林林总总的合理或不合理的差异性需求一旦被地方政府满足,就容易引起其他村民的“攀比”心理。按照政策标准已经签了补偿协议的村民经过“比”认为自己吃亏了,坚持自己差异性需求还没有签补偿协议的经过“比”认为自己拖下去一定也能获得更高补偿。任何群体中有个体突破了同质标准,都会引发“攀比”心理,村庄“熟人社会”属性则更加强化了众人的“攀比”心理。村庄中,大家抬头不见低头见,众多交往对象皆是“参照者”,而且村庄内部信息流传极快,只要有一人突破了常规标准,就会引起其他人的心理波动,“凭什么他多得?”“为什么我没有?”经过“比”,早早按正常标准签了补偿协议的村民不仅会产生“相对剥夺感”,觉得自己蒙受了损失,而且在心理上也会产生落差。当获得高补偿的村民在聊天喝酒时得意扬扬地吹嘘自己多拿到了钱,其他村民暗自悔恨,愤愤认为自己失了“面子”,在那个村民面前成了“傻子”。只有在相互熟识的圈子内,“攀比”、“面子”、“相对剥夺感”才会发生。经过“比”后,先前签约的村民反悔,要求地方政府“找补”,拆迁补偿工作便在“多要一些”与“和多要的人一样”间处于进退维谷之势。拆迁补偿表面上是“患寡”的问题,实际上是“患不均”的问题。拆迁补偿工作的难处不仅在于地方政府如何与单个村民谈判,更在于其如何在村庄内部调和村民利益。

当前地方政府针对“熟人社会”中的拆迁难题不仅没有通过合理和公正的基层治理形式重塑村庄人际关联和利益分配的方式,反而权宜性地利用“熟人社会”中的各种特征以期望在短期内迅速实现拆迁:一是利用“熟人社会”中的人际关系,以私化公;二是有意释放一些不完全的、模糊的信息,利用“熟人社会”中的信息传播渠道,给村民造成一定的心理压力。权宜性的工作方式在后期暴露出“后遗症”,村民要求额外补偿时,政府重村民的诉求表达形式甚于诉求的内容和性质,合情合理“多要”和不合情合理“多要”无法在村庄中形成分类,“比”的风气在“熟人社会”中进一步被激发。

第二节 确立“积极分子”

一 突破口

在村庄中进行拆迁工作有两种方法:一种是通过村庄政治将村民动员起来,公示并集体商讨拆迁补偿事宜;一种是分别和每一户村民进行谈判,解决一户是一户。地方政府大多会选择后者,这和征地工作的逻辑本质上是一致的,即尽量避免将全村村民发动起来。动员村民进入全面协商,要耗费大量的时间,最重要的是结果不可预料,有可能引发大规模的抗议,因此动员全体村民在地方政府看来是自找麻烦。拆迁和征地工作不同的是,征地中政府可以绕过村民,而拆迁中没办法绕过村民,没法绕过村民又不愿意动员村民,政府只能利用各种策略“各个击破”。

谁成为带头拆迁的“积极分子”,并不是以政治原则来确定,而是看政府掌握的资源可以与村中的哪些人进行利益交换。“熟人社会”的特征之一,是私人关系错综复杂。地方政府要寻找一批“积极分子”,就是希望这些“积极分子”能通过私人关系带动一批村民同意拆迁,政府依循的是以私化公的特殊逻辑。地方政府运用的第一层关系是“工具性关系”,第二层关系是“情感性关系”。政府通过自己掌握的资源与“积极分子”建立短期内能够实现利益交换的“工具性关系”,然后让“积极分子”利用村庄中的“情感性关系”,劝说自己的亲朋好友。“工具性关系”首选对象是村干部,能当选村干部的人在村里往往有不少的人脉关系,村干部通过劝说可以促使很多村民拆迁,政府将此工作经验表述为:“村干部、村民小组长及党员起着带头作用,率先签订拆迁协议,树立拆迁典型,营造拆迁氛围;许多村干部还积极动员亲戚朋友配合政府拆迁,同时耐心向村民群众讲法、讲理、讲情、讲义,千方百计做好群众工作,动员被拆迁户搬迁。”[]

村干部一般不会拒绝配合地方政府工作。首先,村干部在之前的土地开发进程中已经和地方政府有过多次配合的默契,以往的配合换来的不仅是“感情”,还有实实在在的利益。这些利益多体现为土地之上的固定资产,如有些村干部在以往协助征地过程中拿到了大片宅基地作为回馈;又如普通村民只能在土地所办到“一户一宅”的证,部分村干部通过与地方政府的关系则有“一户多宅”;即使走正常补偿程序,村干部在拆迁中也能得到远超普通村民的利益,村干部在拆迁的“起跑线”上便领先普通村民几大步。村干部是地方政府多年土地开发的既得利益者,村干部的利益在历次土地开发中如“滚雪球”一般越滚越大:越配合,土地及附属物的回馈越多;土地及附属物越多,获益越多。村干部的土地及附属物在拆迁中兑换成货币,能得到高额补偿,因此村干部也乐于配合地方政府工作。其次,村干部还可以通过配合拆迁获得后续的平整工程等利益。一些做生意、当老板的村干部,眼光就更加长远,他们配和拆迁只是与地方政府频繁互动中的其中一种“示好”。

“工具性关系”的另外一个对象是在村庄中有亲属关系的地方政府工作人员。地方政府将此工作经验表述为:“区内机关事业、国有企业干部职工积极配合做好亲友的思想动员工作,形成了‘多数人做少数人工作、全区上下共同推进征地拆迁’的良好局面。”[]区政府每个部门,都会遴选出在拆迁项目所在村庄中有亲属关系的工作人员,让他们加入“促签促搬工作组”。以下为区纪委(监察局)关于西岛村“促签促搬工作组”的工作总结:“促签促搬工作组”成立以来,工作组成员能提高认识、放下包袱,主动作为、充分利用各种资源和关系,有效发挥好带头和示范作用,积极做好亲朋好友的思想动员工作,取得了明显的进展和成效。截至2012年7月20日,12名“促签促搬工作组”成员共协助动员24户签订了29栋房屋拆迁协议,其中李素玉协助动员8户9栋,李春山、陈巧妹夫妻协助动员5户7栋,黄月圆协助动员4户6栋,黄志元协助动员3户3栋,林丽红协助动员2户2栋,林玉玲、柯在辉各动员1户1栋。陈素枝动员的3户和王松青动员的1户已有签约意向。会上,区纪委(监察局)领导对工作成绩显著的人员提出表扬,对工作落实还不到位、成效不明显的人员提出批评,要求成绩显著的人员再接再厉、发挥潜力、扩大成果,进展一般的人员要学习先进、迎头赶上,进展缓慢的人员要知难而上、加大力度,切实营造比学赶超的氛围。[]

和吸纳村干部不同,地方政府通过科层体系的监督体制和压力体系督促工作人员成为拆迁中的“积极分子”“二、机关事业单位工作人员在征地拆迁腾地工作中要以身作则,规范行为。严禁利用职权或个人影响,向工作人员打招呼、递条子,为个人、家属、亲属或其他对象谋取政策规定之外的利益;严禁本人或纵容、指使、放任家属、亲属阻挠、拒不配合土地征收和房屋征用;严禁侮辱、谩骂、威胁、利诱工作人员或以暴力手段对抗土地征收和房屋征用;严禁带头参与组织或造谣惑众、暗中串联、唆使、怂恿群众通过集体上访闹事来阻挠土地征收和房屋征用;严禁本人或纵容、指使、放任家属、亲属借土地征收和房屋征用,突击违章搭建、装修房屋或抢种抢植;严禁与社会不法人员勾结或采用非法手段威胁、恐吓群众、恶意阻挠土地征收和房屋征用……有上述行为之一,情节较轻的,对相关责任人予以通报批评,年度考核不得评为优秀等次;情节严重的,对相关责任人给予党纪政纪处分,年度考核定为不称职等次,扣发当年年终奖金,五年内不得提拔重用,并追究单位主要负责人的责任;触犯刑律的,移送司法机关依法追究刑事责任,并追究单位主要负责人的责任……属于征地拆迁腾地对象的机关事业单位工作人员,已按政策补偿到位仍不配合的,由所在单位采取组织措施……

三、广大党员、干部职工要认真学习宣传征地拆迁政策,积极做好家属、亲属的思想工作,动员引导家属、亲属支持、配合征地拆迁工作。凡工作不力,其家属、亲属未按时间完成征地拆迁任务,由纪检、组织部门进行约谈,也可停止现岗位工作,专门做其家属、亲属思想工作,所在单位党委(组)必须视其工作成效,确定其工作岗位及绩效考核办法。”(某县政府文件:《关于机关事业单位及其工作人员共同做好征地拆迁腾地工作的意见》,2012年。)">[],政府让这些“积极分子”暂时放下手头工作,到“促签促搬工作组”或现场拆迁工作组上班,劝说亲朋好友尽早拆迁,拆迁完成后再回归原岗位。这是地方政府在不愿群众动员,又不得不接触群众的情况下想出的权宜之计。

村庄中的私人关系亦可成为村民突破地方政府的工具。村民家中有人在地方政府部门上班,很多时候在拆迁预备期是占便宜的,由于“上面有人”,各种信息的获知都很及时,拆迁红线划到哪里、截至什么时间之前的“抢建”可以算为正常补偿范围、什么地上附属物可以追加补偿……有时候区里上午开会,村民中午就知道了关于拆迁补偿的最新消息。B区有一段时间整治关闭高污染的养猪场,青安村有一户村民每次都能从在政府部门工作的亲戚那里提前得知整治的具体地段,他一年之内陆续在三个不同区域建了养猪场,养猪场里并没有真的进行养殖,新建的场地是单纯为了拆迁补偿,拆了一个就直接把建筑材料运到下一个地点建。关于治理“抢建”,城管最头痛的就是在地方政府中有关系的村民,一是他们消息获取迅捷,二是查处时有人说情。

私人关系既运用于村庄之中,也在地方政府部门的工作中时隐时现。因为拆迁利益,私人关系常穿梭于村庄和政府部门间,村民可以利用私人关系谋取高额补偿,政府也可以利用私人关系动员村民拆迁。利益交换和私人关系成为地方政府各个击破的突破口,“分类治理”异化为一味追求任务完成效率的权宜之计。

二 造势

私人关系是政府可以凭借的“熟人社会”的资源之一,用私人关系打开突破口后,政府便可以针对“熟人社会”的另一种资源——信息和情感的迅速传播,进行下一步工作。拆迁工作人员总是强调拆迁在村庄中的“势”或“氛围”,“势”或“氛围”是什么呢?恐怕很难有具体明细的描述能将其定义清楚。不过拆迁工作组的“造势”,就是要让拆迁在村民心目中有那种模模糊糊、暧昧不明,却又无时无刻不存在的压迫感。

“造势”伴随“突破口”的成功打开而建立。很多同意拆迁的村民在签字后,仍是云里雾里,事后让他们回忆当时为什么签字,他们大多并不基于了解拆迁政策和程序而签字,只是感觉周围很多人都签了,自己也要赶快签。[]关于拆迁政策和程序,并不是地方政府工作人员刻意隐瞒,村庄的众多公共场合以及现场办公室都用大号字张贴着各种文件,拆迁规则又多又复杂又经常修订是村民了解政策的客观障碍,很多村民主观上也并不太愿意去主动分析和查询,对他们影响更大的是左邻右舍口口相传的各种小道消息。在一个群体,尤其是“熟人”群体中,出现不熟悉或不明朗的事件,最初一些人的行为表现将对其他人产生“情绪感染”,在相互暗示和自我暗示的影响下,很多人选择跟从先前人士的行为,这被称作“羊群效应”,即在形势不明的情况下,头羊往哪走,后面的羊也会较为盲目地跟着往哪走。

“熟人社会”中只要有一部分人率先同意拆迁,“造势”便在村庄里自然而然地启动了。村民对拆迁这个外部事件具有强烈的不确定感,村民对于到来的拆迁又期待,又紧张,又害怕。即使是身处开发区的B区村民,虽然他们早已听闻周边村庄拆迁的大致标准、规则甚至种种与政府博弈的技巧,但听闻与亲身经历是两码事。在对某事件信息掌握不充分的情况下,容易“跟着感觉走”,更何况“熟人社会”内部信息网发达,各种信息的传递有加速的效果,信息传递不仅指信息,还指心理、感觉、情绪等,其他人的信息和情绪是村民做出下一步行为的主要依据。从理性判断上说,邻居家同意拆迁对于自己家拆迁的谈判没有任何影响,邻居家获得的拆迁补偿款是多是少丝毫不会影响自己家获得的拆迁补偿款数量,但现实生活中,邻居家签完协议之后在聊天中的一举一动、一言一行都会对其他村民心理产生巨大影响。

“情绪感染”对于拆迁工作来说是一柄“双刃剑”。如果地方政府无法成功“进场”对村民形成压力,村民面临不确定事物的躁动不安情绪便会迅速成为愤怒反抗情绪,很短时间内形成同仇敌忾的联盟。集体抗议在很多村民的记忆中也是支离破碎的,因为当时村民也是在一股“势”的引领下采取行动,情绪多于理性。政府“进场”后,并没有通过引导村民参与制度化的村庄政治推进拆迁工作,而是同样利用起了“熟人社会”中“情绪感染”的特性,一部分村民便在这种“情绪感染”下,心甘情愿而又稀里糊涂地签字同意拆迁。

利用“积极分子”进行“突破”和“造势”,是地方政府在拆迁工作中行之有效的一套“组合拳”,这套“组合拳”可以迅速为拆迁工作打开局面,很好地分化村民,“各个击破”。每次拆迁之前,村民特别是那些有出租房收益的村民都会相互约定:“我们都不要签”,或“我们一起等,然后要高价”。这其实是村民们希望大家共同分担拒签的风险。共同拒签,当然可以增加村民一方的谈判实力。地方政府正是试图突破村民们的共同心理防线,让每个村民只考虑自己家的利益最大化,只要每个村民只打自己的“小算盘”,拆迁工作就能“各个击破”。地方政府希望把村民们带入“囚徒困境”,即每个个体追求个人利益最大化,反而达不到总体利益最大化。在其他地方调研时听到工作人员对征迁工作的一句总结语:“干部要集中,群众要分散。”这句话适用于当前绝大多数地方政府在征迁工作中的工作方式,甚至适用于其他各种难做的农村工作。“干部要集中”,就是第三章所说的官僚机构的动员机制,集中干部资源在某一中心任务下功夫。“群众要分散”,就是突破村民的共同心理防线,村庄分化成个体后,按每家的特殊情况采用相应的解决方式。当“分类治理”沦为“各个击破”,地方政府就彻底脱离了“群众路线”,拆迁工作中只剩下赤裸裸地追求效率最大化的治理技术,治理技术可以迅速推动一批村民签字——利益诱导一批、“情绪感染”一批,但很快拆迁工作便会进入瓶颈期——遭遇“钉子户”。

第三节 遭遇“钉子户”

一 “钉子户”概况

出现“钉子户”是地方政府与老百姓谈判博弈中的正常现象,只要谈判没有很快完成,就会出现“钉子户”。但现在问题最大的,不是“钉子户”的数量和博弈的时间长度,而是地方政府与“钉子户”相互博弈的政治逻辑。

以下将以B区海塘村码头社为例进行分析。码头社是海塘村的一个自然村,于2011年4月启动整村拆迁,经过一个多月的前期准备,2011年6月11日第一户签订“房屋征收补偿安置协议书”,到2011年12月底,码头社已签约75%左右,但“瓶颈期”也在此时到来,2012年1月至2012年3月整整3个月时间,没有任何的签约进展。这剩下的25%未签约户,可以在相对意义上被称为“钉子户”。

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章节目录

  • 第一节 同质标准与异质需求
  • 第二节 确立“积极分子”
    1. 一 突破口
    2. 二 造势
  • 第三节 遭遇“钉子户”
    1. 一 “钉子户”概况
    2. 二 “钉子户”类型
      1. (一)类型一:拆迁牵扯出的村庄潜在或既有矛盾
      2. (二)类型二:围绕拆迁补偿标准展开的博弈
  • 第四节 化解“钉子户”问题
  • 第五节 积重难返的“钉子村”
    1. 一 西岛村概况
    2. 二 村财问题
    3. 三 “电台山”问题
    4. 四 “7600房屋”问题
    5. 五 土地开发的“历史包袱”
  • 第六节 小结与讨论

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