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第七章 基层协商民主与征迁纠纷化解

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耿羽 福建社会科学院社会学所副研究员。

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第七章 基层协商民主与征迁纠纷化解

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第七章 基层协商民主与征迁纠纷化解

第一节 征迁的协商属性

在我国城镇化推进过程中,大量土地和房屋被征收,征迁所引发的社会矛盾呈现多发易发、错综复杂的态势,征迁事务被称为“天下第一难事”。破解征迁难题,方能顺利推进新型城镇化的建设与发展。自党的十八大首次提出并系统阐述“健全社会主义协商民主制度”以来,中央越来越重视将基层协商民主引入征迁等涉及人民群众切身利益的事务[]。在此背景下,一些研究和政策建议报告将协商民主视为解决征迁难题的良方。该类文章难以回避的问题是:其与征迁公共舆论之间存在巨大的鸿沟,公共舆论往往将征迁解读和表述为具有非协商性和对抗性。然而以征迁协商为主题的文章大多仅在征迁和协商民主两个热词之间建立了概念联系,却没有对主流观点进行正面回应,没有说明协商对于征迁事务来说为什么是可能且必要的。本书试图展现征迁事务和协商民主之间的内在关联,分析征迁的协商属性、征迁协商在实践中遭遇的困境以及其背后的治理结构。

学者、公共知识分子和媒体形塑的征迁公共舆论常屏蔽征迁的协商属性,将征迁过度解读为各主体(尤其是地方政府和被征迁户)之间难以协商、不可调和的对抗性事件。关于征迁的主流描述和评论,意图是为民争利,但因为存在过度解读,反而削弱了征迁的协商属性,加大了各主体达成利益分配共识的难度。公共舆论常包含以下几类过度阐释。

一是过度夸大政治性。这种观点认为民众在征迁中的不合作行为或抗争行为的主要意图是维护和争取政治权利,甚至突破现有政治体系和政治格局。其实自20世纪90年代以来,中国民众抗争大都局限于经济要求,少有政治权利诉求(贺雪峰,2003:168;赵鼎新,2012:83—86)。民众在征迁过程中亦多是利益性诉求而非政治性诉求。部分民众由于受到地方政府非正当压制,由利益博弈上升为维权,但维权可能是具有现代政治意涵的权利,也可能是基于情感因素希望找寻心理平衡感的“气”。[]还有部分民众则纯粹是将维权作为扩大获利空间的修饰词语。一些公共舆论又将民众为数不多的或真或虚的维权表达扩大为民众征迁博弈的全盘解读,过度夸大民众博弈行为的政治属性,模糊了民众诉求的焦点。这反而不利于争议的化解,也难以让民众实现争取更多利益的原初目的。

二是过度凸显对抗性。这种观点认为多数民众出于政治意识或文化意识坚决抵制征迁,征迁方和被征迁方是绝对对抗的、难以协调的,如所有征迁都是“公权力”对“私权利”的侵害,又如民众都主张故居蕴含着老旧生活记忆、田园牧歌气息因此坚决不搬。[]但现实是,在土地和房屋的资本化、货币化方面,民众与地方政府的“同”远大于“异”,由于土地和房屋经开发可以释放高额利益,多数民众愿意甚至盼望土地和房屋在征迁中增值变现。[][]我们在调查中屡次遇到村民打电话至地方政府相关部门询问居住地何时能开发,甚至有村民上访要求将居住地列入开发计划。地方政府和民众在房屋资本化货币化方面看法基本一致,但征迁协商陷入拉锯战甚至僵局的原因有二:一是由于民众既盼望征迁,又不想房屋被轻易征收走,希望尽可能增加补偿数额,争取更多利益(贺雪峰,2013:119),征迁博弈往往不是“是”或“否”的问题,而是“多”或“少”的问题;二是民众不满意地方政府的征收方式,我们在调查中常听到征迁户说类似的话,“我们本来也不反对征迁,但政府用的手段太过分了”。这说明很多征迁户并不是不满意征迁,而是不满意征迁程序。[]征迁户指责地方政府没有开展规范化、透明化的协商,没有“坐下来好好说”。

三是过度强调压制性。这种观点认为征迁纠纷主要根源于地方政府以权力压制农民权利。征迁中地方政府虽整体处于强势地位且常有不当行为,但该观点并不足以概括征迁协商博弈的复杂形态。首先,征迁利益协商博弈主体多元化,并不限于政府—民众,民众和开发商、社区精英、其他民众之间都可能存在利益争端。很多时候民众要求地方政府作为裁决者介入民间纠纷(桂华,2011),民众的部分不满来自地方政府协调处理纠纷不符合自身期望(董海军,2010)。其次,“官强-民弱”、“强国家-弱社会”模型无法涵盖基层政治日常运行全景,现实中“官-民”的权力格局时常倒置(吴毅,2007:605—608),在争取土地房屋增值利益分配过程中,民众有各种反制策略,其中包括非制度化行为(祝天智,2014)。要将各利益主体的行为整合起来分析,孤立站在任何一个主体角度看问题都只是管中窥豹未见全貌。

四是过度简化改进方案。这种观点认为征迁纠纷的主因是民众获得房屋增值利益过少,应该通过所有权、开发权、补偿额度、政府财政制度等改革措施增加民众收益。该观点直指征迁事务的焦点——利益分配,却又过于简单地把“利益分配难”和“利益分配少”画上等号,[]单纯注重分配比例制度而忽略分配协商过程的改进。“利益分配少”有时是引起征迁矛盾的主因,一些财力不足却又急切想大兴土木的地方政府可能会给被征迁户过低的补偿价格,被征迁户难以维系基本生活从而基于生存权对当地政府表达不满。但是,通过增加补偿化解征迁纠纷的效果是递减的,近年来全国土地房屋补偿标准总体水平不断上涨,但征地征迁纠纷数量不降反升。北京、深圳等地的征迁补偿标准已经非常高,征迁工作依然存在颇多矛盾。分配争议不仅来自“分多少”,还有“怎么分”,古语“不患寡而患不均”部分说明这个道理,分配过程如果不能做到规范有序、公平合理,征迁矛盾无法有效化解,甚至补偿越高,乱象越多。另外,上述解决方案除了提高补偿数额,还常常包含不同程度的土地自由入市、被征迁户自主在市场中谈判的主张。征迁乱象主要源于缺乏完善的基层治理和基层协商民主机制,仅仅是谈判主体由地方政府—被征迁户变为开发商—被征迁户不会有任何实质改进,开发商比地方政府更缺少底线和自律。当前许多地方政府为了规避风险,任由开发商与被征迁户谈判,一些开发商雇佣征迁公司肆意妄为,引发若干暴力事件。

上述公共舆论和倡议协商民主的主张构成两种截然不同的关于征迁的表述和解读,是理解征迁协商的两极。一种强调征迁矛盾的对抗性、剧烈性、政治性,似乎只要有征迁必然引发激烈纠纷,而且纠纷还是不可调和的,忽视了征迁的协商性质。另一种强调协商民主对于化解征迁难题的有效性,似乎只要引入若干协商制度征迁矛盾便能迎刃而解,忽视了征迁协商的复杂性和困难度。以上两种解读都与现实中的征迁协商图景存在一定的偏离,前者过于悲观,后者过于乐观。本书试图超越两种极端解读,将征迁的协商属性与协商难题统合起来看待。征迁和协商民主呈现既紧密又复杂的内在联系。

一 以协商化解征迁矛盾具有可能性

征迁本质是利益分配。征迁事务的焦点在于房屋增值利益,以物质利益为核心的事务,具有很大可能性通过协商的方式沟通解决。[]协商将利益性事务引导为一种量化问题,一种可以讨价还价的问题,一种可以增减的问题,而不至于滑向政治意识形态(何包钢,2012)。实践中,各征迁主体针对利益分配进行着大量协商互动,征迁纠纷中的绝大多数是由于利益分配协商未达成一致,属于利益性纠纷。而且从理论上看,绝大多数利益性纠纷可以通过更完善、更细致的协商、谈判、讨论获得解决。协商征迁具有协商属性,且大量征迁协商实践与矛盾纠纷发生在基层,因此基层协商民主与征迁纠纷化解具有亲和性。

二 征迁存在很高的协商难度

征迁事务具有协商属性,但为复杂协商属性。征迁协商难,是由于三重因素相互缠绕(见图7-1):①高额利益。这是征迁正常之难。征迁本质是利益分配,而且是高额利益分配。有利益界定、利益分配,必然产生矛盾。涉及利益越大,要求参与分配的主体越多层,主体的诉求越多元,矛盾数量越多,矛盾越趋于凸显、复杂、交织叠加。②征迁协商制度化程度。制度化程度不足是征迁反常之难,也是征迁真正的难题所在。征迁协商难,不在其量——高额利益博弈必然催生大量纠纷,而在其质——地方政府和被征迁户等各主体都倾向使用策略博弈,协商无序化。各主体都偏好在基本事实厘定之外使用各式各样的策略向对方施压,这些策略常在公共规则之外,介于合法与不合法之间。当前征迁协商实践处于具有高风险倾向的中间状态。中间状态是指:未充分开展基层协商民主,也并非皆是无可协调的剧烈对抗,而是策略博弈盛行。高风险倾向是指:由于策略博弈往往具有权宜性、功利性、操作随意性、走向不确定性,缺乏原则和底线,原本可协商的利益性矛盾很可能被激化发展为难以沟通的对抗性矛盾。③公共舆论。公共舆论希望抑制地方政府在征迁中的灰色策略,监督和警醒地方政府,但公共舆论也常常会过度解读征迁事件,或者以自身政治愿景包裹现实,或者放大个案片段以偏概全。片面的解读过犹不及,难以推动纠纷化解,反而误导大众形成“刻板印象”,甚至会形成“自证预言”,进一步加剧征迁协商的非制度化,削减征迁的协商属性。

图7-1 征迁协商难题简图

三 以协商化解征迁矛盾具有必要性

新制度经济学认为,制度设置对于之后当事人谈判的交易费用有重要的影响。[]当前征迁协商不易达成一致,需改进制度设置、减少交易费用是大家的共识,分歧在于具体选择何种制度设置。主流观点大致可分为过度政治化和过度去政治化两类。过度政治化观点指向激进的政治权利和政治体制变革,但如此很可能将原本利益性矛盾全部推向政治领域,引起政治参与无序增长,社会分歧加剧,导致更大程度的社会动荡(房宁,2013)。过度去政治化观点认为依靠产权、开发权、补偿制度、财政制度等法律和经济权利结构的提前设置,可以全盘解决征迁难题。当前征迁制度有诸多需要改进之处,但静态的前置制度无法替代动态的政治互动过程,由于征迁涉及高额利益,参与主体众多,争议点众多,不可能有一种完美的前置权利结构满足各主体需求。每次征迁,无论前期制度如何安排,都会伴随各主体针对房屋增值利益进行大量动态的权利重新分配和重新界定,动态确权在实践中表现为基层场域中各主体之间的种种协商行为。动态确权界权带来协商高难度,却又无法绕过,只能迎难而上。静态前置制度和动态政治互动这二者的改进应该是并行不悖的、不能相互替代的,而且动态政治应定位于适度的、稳健的、柔性的政治化改进,即推进基层协商升级为基层协商民主。

总之,看待征迁难题不能极端化,既要看到问题的复杂性,又要看到问题的可解决性。一方面,征迁本质是利益分配,利益性事务是可协商、可调和的,征迁具有协商属性。另一方面,征迁又是高额利益分配,高额利益导致协商错综复杂,征迁具有复杂协商属性。复杂是表,协商是里,征迁的协商属性决定了只要全面认识征迁协商实践图景,厘清协商的正常之难和反常之难,便可以有针对性地通过完善基层协商民主机制抽丝剥茧地化解复杂的征迁难题。

第二节 征迁协商的正常之难——多元多层

征迁涉及高额利益博弈,这注定征迁协商过程不会一帆风顺、一蹴而就。没有利益或涉及极少利益的时候,利益分配、权属界定不被人们重视,协商也显得非常简单。例如边远未被开发的村庄,土地和房屋不值钱,村民处置起来就比较随意,空闲的田地可以交给亲戚邻居免费种,空闲的房子也可以让亲戚邻居免费住,甚至一住好几十年。但当开发到来时,各主体只要可能都会去参与增值价值的分配,造成协商主体多层化,协商过程锱铢必较、寸尺必争,协商诉求变得多元化。

一 多层的协商主体

公共舆论强调征迁的对抗性时,往往特指民众与地方政府间的对抗,仿佛征迁博弈只发生在民众与地方政府之间。实际上,由于涉及高额利益,市政府(区政府)、镇街政府、开发商、征迁公司(征迁队)、社区精英(如村干部和村庄活跃成员)、普通社区成员等各类主体都会尽可能要求参与分配。其中大量征迁协商和纠纷发生在村庄内部,发生在民众与民众之间。村庄内部纠纷主要有以下有三种。

家族内部的矛盾。一些村落中还留存有祖屋古厝,如传统几进几出的大院落,其在房屋结构上体现了宗族“同财共居”、“数世同堂”的理想。这些老宅大多只在新中国刚成立时确定过产权归属,不过由于老旧且很少产生地租利益,平日几乎无人在意老屋的产权,一般按事实占有各自使用。[]征迁过程中,祖屋产权厘清工作非常困难。一栋老屋的原始产权人有很多,加上年代久远,原始产权人繁衍生息,一本房产证有时涉及四五代、近百人,继承关系错综复杂,且家族中的叔侄、堂兄弟还常常在房屋产权分配上存在争议。家族内部的协商工作,往往是人数多、关系复杂、难联系。[]

家庭内部的矛盾。家庭成员比家族成员容易召集协商,但由于家庭成员常年密切接触,既可能感情深厚也可能引发颇多矛盾。家庭矛盾可能在征迁利益分配时更集中、更猛烈地爆发出来。夫妻关系、兄弟关系、父子关系有裂缝都会导致该征迁户的补偿协议书无法签署,更具体的还有外嫁女怎么分配补偿、常年不赡养老人的儿子怎么分配补偿、过继或入赘怎么分配补偿等,家庭纠纷转化为征迁纠纷。

邻里之间的矛盾。在村庄中,相邻院落交界处往往没有明显标志物,征迁时的界限厘定可能会有纠纷。不过以房产证四至图和卫星红线图为基准辅以技术手段,这方面问题尚好解决,最难处理的是村庄房屋买卖纠纷。买卖双方私下自行达成的“白契”[]合约,国家法律并不承认,征迁中地方政府仍认定房屋产权归卖家,补偿款也全数给卖家。买家对此不会满意,认为已付过卖家房款,卖家要按民间规矩办事,而且多年以来买家还陆续投资修缮改造房屋,补偿款于情于理不该由卖家全得。买卖双方常在分配比例方面争执不下。

二 多元的协商诉求

(一)绝对利益诉求

所谓绝对利益诉求,是指被征迁户尽可能多地向地方政府争取补偿金额,基于“患寡”心理希望“分得足够”。征迁协商诉求有以下特点:多种多样、常常不在既有规则范围内、部分非常模糊难以进行数字化测量。许多针对征迁的政策建议都提到征迁各项事务应严格遵照既有制度进行。但实践中,相关制度无论如何提前设计,都无法完全框定被征迁户的诉求,征迁工作的烦琐复杂就在于地方政府的同质化补偿标准与被征迁户的异质化需求之间总是存在差距。由于征迁涉及高额利益,被征迁户希望通过“我家的特殊情况”获得谈判空间从而争取更多补偿,多元诉求是高额利益分配的必然结果。为了应对被征迁户各种“特殊情况”的差异性受偿意愿,地方政府制定的征迁补偿标准也不断细化。例如房屋物理结构方面,房屋主体可分为钢混、砖混、砖木、土木、棚屋等;房屋内装修可分为门窗、地面、内墙、屋顶、设备等;其中又可以继续细分,如门窗可再分为铝合金、塑钢、钢、木、水泥等,木门窗还可再分为各种木料;另外还有地面物补偿,更是林林总总,分为数十类是常态。在物理结构之外,还有无房产证如何补偿、无加层证如何补偿、人口如何认定、经营性店面如何补偿、出租房如何补偿、向村集体购买土地所建房屋如何补偿等各式标准。以上补偿标准无论怎么细化,谈判中总有新的特殊诉求出现。而且上述诉求尚可通过技术手段测算,另有一些基于“生存伦理”的诉求则难以评估、非常模糊,游走在法律政策规定和生活情理之间,如生活困难、子女结婚、子女上学、家人生病,等等。

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章节目录

  • 第一节 征迁的协商属性
    1. 一 以协商化解征迁矛盾具有可能性
    2. 二 征迁存在很高的协商难度
    3. 三 以协商化解征迁矛盾具有必要性
  • 第二节 征迁协商的正常之难——多元多层
    1. 一 多层的协商主体
    2. 二 多元的协商诉求
      1. (一)绝对利益诉求
      2. (二)相对利益诉求
  • 第三节 征迁协商的反常之难——制度化不足
    1. 一 地方政府的策略
      1. (一)正式资源的非正式运作
      2. (二)承包制
      3. (三)借助社区本土资源
    2. 二 被征迁户的灰色策略
      1. (一)扩大获利空间
      2. (二)向地方政府施压
      3. (三)借助社区本土资源
    3. 三 灰色策略的升级风险
  • 第四节 征迁协商与基层治理结构
    1. 一 地方政府维稳政治的异化
    2. 二 承包制的异化
    3. 三 社区治理的异化
    4. 四 基层协商民主与征迁矛盾化解
  • 第五节 对策与建议

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