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第二章 非营利组织评估的理论框架

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邓国胜 清华大学公益慈善研究院副院长、公共管理学院教授,博士生导师。

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第二章 非营利组织评估的理论框架

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第二章 非营利组织评估的理论框架

评估体系由评估框架和评估指标体系两部分组成。评估框架是评估体系的核心,而评估的指标体系是评估框架的具体化和可操作化的体现。评估框架的设计并不是凭空而来,它或者基于某一理论,根据演绎的方法得出;或者基于实证的研究,根据归纳的方法提出;或者基于以人为本的理念,通过与目标用户的互动,根据“以用户为中心”的方法设计。然而,无论使用何种方法设计评估框架,都必须遵循一条基本的原则,即评估不是目的,而是一种手段。我们不是为了评估而评估,而是希望通过评估达到某种目的。因此,在设计非营利组织评估框架时,首先应明确的是,中国非营利组织的现状与问题是什么?我们希望通过该评估框架的建立解决什么问题、达到什么预期的目的?

本章首先阐述了中国非营利组织发展的新环境,然后对中国非营利组织的现状和存在的问题进行了深入、细致的分析,在此基础上,提出了中国非营利组织评估体系的指导思想,并构建了中国非营利组织的评估框架。

第一节 中国非营利组织发展的新环境

一 宏观环境的变化及其对非营利组织发展的影响

(一)经济体制改革及其影响

1.农村经济体制改革

新中国成立后,基本上仿照了前苏联的政治、经济模式。政府为了动员一切资源,实现军事、工业赶超目标的国防优先和重工业优先的战略,并为了确保这一战略的实现,对社会生活实行了全面干预与控制。因此,一些学者[]将1949~1978年的中国称为总体性社会(total society)。它的主要特征是国家掌握了社会中绝大部分资源的控制和配置权,而个人要想获得最基本的生存条件,就必须,也只能通过国家的制度性安排,即单位制度、户籍制度和身份制度[]来获取,这使得改革开放前的中国具有明显的“强国家、弱社会”特征,而非营利组织,尤其是所谓的纯民间组织几乎没有任何自我生存与发展的空间与环境。

1978年中国开始了举世瞩目的改革开放。改革首先在经济领域进行,并以农村经济体制改革为突破口。改革的主要做法是实行农村联产承包责任制,并取消人民公社建制。改革使得农村中国家、社会与个人的关系发生了显著的变化,主要表现在以下几个方面:

第一,在原计划体制时期,农民没有自由支配的土地和其他生产资料,农民只能依附人民公社获得生产和生活资源。而农村经济体制改革后,农民通过承包拥有了对土地的使用权,农户成为农村基本的生产经营单位;

第二,改革前,农民必须按时出工,没有对自身劳动力的支配权。而改革后,农民可以自由支配自己的作息时间,并选择干什么;

第三,原有的人民公社集行政职能和经济职能于一身,国家通过人民公社、生产大队、生产队渗透到农民生产、生活的每一个角落。而改革后,人民公社解体,农村实行政社分设[]。同时,在相当于原生产大队的范围内设村,成立了农村基层群众自治组织——村民委员会。

可见,在农村经济体制改革前,国家渗透到农村社会的每一个角落,农村根本没有非营利组织生存的空间;而在改革后,农村开始具备了非营利组织生存与发展的基本条件:自由流动的资源、自由活动的空间和国家对社会干预的减少。农村经济体制的改革确立了农户生产主体的地位,从而调动了广大农民生产的积极性。然而,由于农户实际上处于分散状态,从事孤立、封闭的个体生产,生产技术落后、信息闭塞,因此,独立经营的农户对学习现代农业科学技术的需求极为迫切。可是,原有的政府农业技术服务部门由于物力、人力匮乏,面对分散的众多农户往往力不从心。在这种情况下,中国农村出现了第一批农民自发组织起来的自下而上的技术服务型非营利组织。例如,1980年四川省郫县成立的养蜂协会、1980年广东省恩平县牛江镇成立的杂优稻研究会。而后,这种农村专业技术协会的形式得到了政府的肯定。80年代中后期以后,在政府和中国科协的扶持和推动下,农村专业技术协会迅速发展,据官方统计,1993年中国农村专业技术协会(包括技术研究会)大约有9万多个。当然,此时的农村专业技术协会绝大多数已是官方非营利组织。

随着市场经济的发展,农户分散经营的状况使农民在市场竞争中处于极为不利的地位,同样也需要建立农民自己的非营利组织,通过联合购买农用生产资料、联合销售、协调农民的生产性活动、代表农民与有关部门和企业交涉,维护农民的利益。在这种需求和农村新的环境下,农村又产生了其他各种类型的非营利组织。例如,为成员专业生产提供购销、加工、储运服务的专业协会。据农业部统计,到1996年底,农民专业协会(包括专业技术协会)已发展到150万个左右。

可以说,农村经济体制改革为农村非营利组织的发展提供了生存与发展的基础,在这种环境下,中国农村出现了改革开放后第一批自下而上的非营利组织。只是由于这些非营利组织远离信息传播的中心,也缺乏交流的手段,更不是当时媒体关注的重点,因此,这些农村的纯民间组织远不如90年代城市产生的纯民间组织(例如,“自然之友”、“农家女百事通”)那样引人注目。它们有的甚至早已自生自灭、无声无息,但是,无可辩驳的是,农村是改革开放后中国最早具备非营利组织生存与发展环境的地方,也是最早出现纯民间组织的地方。

2.城市经济体制改革

从1984年起,中国经济体制改革的重心由农村转向城市。城市经济体制改革对非营利组织生存与发展环境的影响主要表现为所有制结构的变化及其对单位制的冲击。

改革开放前,中国完全是国有经济和集体经济。城市的劳动力人口除了在行政单位、事业单位工作外,只能在国有企业和集体企业工作,个人只有通过各自所在的“单位”才能获得生产与生活资源。而单位组织所占有的资源和各种可供自己支配的机会和利益又来自于国家,也就是说,单位组织依赖于国家。可见,在改革开放前的单位体制下,私人没有自由支配的资源与活动空间。而改革开放后,非公有制经济(主要包括个体、私营经济和港、澳、台及外商直接投资经济)在国内生产总值中的比重大幅度上升。1978年中国非公有制经济仅占国内生产总值的1%,到1993年达到12.3%,1996年已高达24%。与此同时,城市非单位从业人员(个体和私企从业人员)数量激增,到1998年已接近单位制从业人员(国有部门从业人员)的一半左右。所有制结构的变化使得单位已不再是城市惟一的组织形式,城市劳动力人口可以在不依赖单位的情况下,获得生产、生活所需的资源,即出现了多元化利益主体。

总的来说,在传统计划体制时期,城市中的个人依附于单位组织,单位组织依赖于国家,而国家也有赖于单位组织控制和整合社会。城市经济体制改革后,单位制度逐渐弱化,城市中国家与社会的关系发生了重构。一方面,游离于单位制度之外的个体户、私营企业需要一种新的沟通方式联结起来,以维护自己的利益;另一方面,市场需要一种新的方式来维护市场秩序,而政府也需要一种新的组织方式来沟通政府和分散的个人,减少社会管理的成本。在这种背景与需求下,从1984年开始,中国城市的非营利组织进入了快速发展期。中国社会科学院社会学所对浙江萧山市的一项调查表明:“1984年起社团发展进入高峰,到1987年4年间共成立新社团44个,比前5年的15个大大增加。它开始突破科技领域,向经济、文艺和体育方面发展”[]。可见,城市经济体制的改革、单位制度的弱化为中国城市非营利组织的发展提供了必要的条件与良好的环境。

(二)政治体制改革和政府职能转变

行政体制改革是中国政治体制改革的重要组成部分,同时又是经济体制改革得以深入的重要保证。中国行政体制改革的内容很多,而对非营利组织发展有重要影响的莫过于政府机构的改革和政府职能的转变。

在传统的行政管理体制下,中国政府长期扮演着“全能政府”的角色。它突出表现为政府对整个社会的大包大揽:在经济领域,国家实行高度集中的计划经济,承担着配置社会资源的职责,各种生产任务都由国家下达指令性计划进行控制;在社会领域,实行严格的行政控制,抑制非营利组织的发育成长;在文化领域也是由国家出资兴办各种文化事业。随着经济体制改革的深入,政府机构改革也稳步推进。政府机构改革的主要内容是对传统的政府管理方式、管理手段进行变革,转变政府的职能。具体包括:第一,政府由微观管理转向宏观管理;第二,由直接管理转向间接管理;第三,由部门管理转向行业管理,即通过行业性协会等非营利组织进行管理;第四,由以“管”为主转向以服务监督为主;第五,由机关办社会转向机关后勤服务社会化。

由于政府机构改革的重点是转变政府的职能,转变职能的根本途径是权力下放,政企分开、政事分开和政社分开。因此,政府行政体制的改革如同经济体制改革一样,再次调整了政府与市场、政府与社会的关系,从而为中国非营利组织的发展提供了更为广阔的空间。事实上,1993年政府进行机构改革的影响之一,就是直接导致了中国社会团体的又一次快速增长。“1993年到1995年,由于受当时宏观环境过热气氛的影响,社会团体发展又出现了膨胀。在这个时期,全国每年大约新增社会团体3万个。到1995年底,全国各类社会团体已达20万个[]”。

虽然政府机构改革和转变职能的目标不可能一蹴而就,但是,在机构改革的过程中,政府权力的下放、政企分开、政事分开和政社分开的实施进一步改变了“强国家、弱社会”的格局。特别值得一提的是,近年来中国进行的事业单位改革可能会在更大程度上改变中国“强国家、弱社会”的形象,甚至可能是一种质的飞跃。这是因为,中国特色的事业单位包括了科技、教育、卫生、文化、体育等众多的部门,这些事业单位无论是人力、物力,还是财力都是现有的社会团体所难以企及的。如果这些事业单位一部分非营利化,一部分企业化,那么,至少在表面上将大大增强中国非营利部门的能力。

(三)社会改革及其影响

改革开放以前,政府依靠单位制度、户籍制度和身份制度,运用行政权力对社会政治、经济、生活各方面实行严格的管制和控制。“国家不但垄断着绝大部分既有的资源,而且在新的资源出现后,也总是利用国家的强制性权力,将其置于自己的直接控制之下;对于任何潜在的控制稀缺资源的竞争对手,也是利用政治或行政的力量加以摧毁”[]。从而没有为非营利组织的生存和发展留下真正的空间。1978年以后,一方面经济体制的改革使得社会中开始出现自由支配的资源和自由活动的空间,并由此产生了一些自下而上的纯民间组织和官方非营利组织;另一方面,虽然政府机构的改革和政府职能的转变主要还是导致了“政企分开”,但客观上也产生和发展了大量沟通政府和市场的中介性组织,进一步培育了社会组织的力量。

伴随着经济体制改革和政治体制改革的推进,中国的社会改革问题也提上了议事日程。其主要标志是“小政府、大社会”目标模式的确立。虽然以往的社会改革更多的是停留在口号阶段[],但至少已明确了社会改革的方向,即“政社分开”,将原本应由社会承担的职责还给社会,培育和发展社会中介组织[]

而近年来民政部门推行的“社区建设”、“社会福利社会化”、“村民自治”[]则使得中国的社会改革有了新的突破和实质性的进展。这意味着中国非营利组织的发展有了更为宽松的环境和更为广泛的基础。以下的例子也充分说明了这一点。

例如,一位民政部的高层领导在公开讲话中明确指出:“社会中介组织是社区建设的一支重要力量……只要符合国家法律法规、群众欢迎、有利于促进社区建设深入开展的社会中介组织,我们都应采取积极扶持的态度,充分发挥他们的作用”[]。另一个例子则是上海浦东新区社会发展局,它为民间组织YMCA提供土地和房屋,并委托YMCA为当地提供社区服务。这开创了中国大陆“官办民营”的先河,其对于中国非营利组织发展的意义是不言而喻的。

(四)法制环境

法制环境是影响非营利组织发展的最为重要的环境之一。改革开放后,中国非营利组织所面临的另一个重要变化就是法制环境的变化[]

新中国成立后,为了管理已有的非营利组织,国家于1950年颁布了《社会团体登记暂行办法》。以后由于“文化大革命”,民间组织立法工作一度中断。直到80年代后期,中国的民间组织立法工作才有了实质性进展。1988年颁布了《基金会管理办法》、1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》。

到90年代后期,随着社会经济的发展和形势的变化,1989年颁布的《社会团体登记管理条例》已不合时宜,因此重新进行了修正,并于1998年9月颁布了新修订的《社会团体登记管理条例》。与此同时,还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)、《公益事业捐赠法》(1999)。另外,民政部还有社会团体管理规章50余个,而地方民间组织管理法规的数量更多。这些法律法规共同构成了改革开放后中国民间组织发展的法律框架和法制环境。

一个有趣的现象是,1989年公布实施《社会团体登记管理条例》后,民政部门对社会团体进行了一次清理整顿和重新登记。1992年底经确认登记的社会团体数量比1989年初大约减少4万多个;1998年颁布实施修订的《社会团体登记管理条例》后,民政部门在全国范围内开展了社会团体清理整顿工作,查处了一批社会团体违法违纪案件,合并了一批宗旨、业务范围相同相似的社会团体,取缔了一批非法社会团体。到1998年底,全国社会团体数量由1996年前的20万个减至16.5万个。虽然数量有所减少,但质量有所提高[]

另一个有趣的现象是,最近,民政部门在修订1988年颁布实施的《基金会管理办法》时,专门召集了有关基金会的负责人开会讨论修订事宜,听取他们的意见,同时也请他们提出修订的方案。

总的来说,改革开放后中国有关民间组织的法规还不完善、还存在不少问题,立法工作滞后于民间组织的发展。例如,立法层次不高,至今未有一部法律;条例的内容侧重于登记程序,在税收、财务管理、员工社会保障方面尚未有突破等等[]。但与改革开放之前相比,民间组织发展的法制环境已有了很大的改观。特别是在1998年成立民间组织管理局以后,加快了民间组织立法工作的步伐。

(五)全球化及其影响

“全球化”是一个见仁见智的概念。但一个不容忽视的事实是:全球化使得世界各国间的影响、合作、互动愈益加强,一些具有共性的东西逐渐普及和推广,并成为全球通行的标准。随着中国加入WTO的临近,全球化对中国政治、经济、文化,甚至对人们生活方式的影响势必加深,对中国非营利组织发展的环境也有着重要的影响。

首先,中国加入WTO后,原先由政府进行的招商引资活动、对企业生产经营的直接管理可能被视为非市场化行政干预,不利于自由竞争。因此,需要发展独立于政府之外的商会、行业协会来接替以往政府的某些职能;

其次,加入WTO以后,中国在很多领域需要与国际接轨,否则在合作与交流中会存在诸多不便。例如,国外通常是通过商会、协会进行行业管理,甚至有国际性的行业联合会来制定行业标准、规范行业行为,并通过商会、协会来维护成员的利益。中国加入WTO以后,一方面,以政府的形式同国外的商会或协会打交道,显然并不方便,需要有相应的组织形式与国际接轨,即成立中国相应的商会或协会;另一方面,发展国内的商会、协会有助于国内行业的专业化、规范化、国际化,同时也有利于保护国内企业的整体利益、国家和社会的公共利益;

第三,随着国际合作与交流的增多,国人对非营利组织及非营利组织在解决社会问题中的作用的认识也会相应提高,国外通过非营利组织对中国的援助也会增多,这也有利于中国非营利组织的发展;

第四,全球化对于中国的改革开放和社会发展无疑会起到积极的推动作用,然而,在短期内,全球化也可能会带来一些负面的影响:贫富差距的扩大、局部地区或某些行业失业人口的剧增、某些地方艾滋病的流行、环境的恶化等等。政府也需要发挥非营利组织在解决这些社会问题方面的作用。

总的来说,全球化的趋势不仅会刺激中国非营利组织数量的增多,而且也会加速政府职能的转变,增进非营利组织的自治性、自律性,特别是经贸领域的商会和行业协会。

二 微观环境的变化

1978年以来,中国相继进行的经济体制改革、政治体制改革和社会改革,以及相关的民间组织法律法规的制定为中国非营利组织的发展提供了必要的条件。可以说,从宏观环境看,中国非营利组织的发展已不存在制度上和法律上的严格限制。

与此同时,中国非营利组织生存与发展的微观环境也发生了许多显著的变化,具体表现在:对非营利组织的需求日益增加、社会中间层的形成、公众参与和志愿者行为以及西部开发。

(一)社会对非营利组织的需求

中国在社会转型时期出现了一些新的社会问题和社会需求。而政府与市场在解决这些问题、满足这些需求时有其自身的局限,因此,需要有组织的创新,而非营利组织在这方面可以发挥其不可替代的作用。

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章节目录

  • 第一节 中国非营利组织发展的新环境
    1. 一 宏观环境的变化及其对非营利组织发展的影响
      1. (一)经济体制改革及其影响
      2. (二)政治体制改革和政府职能转变
      3. (三)社会改革及其影响
      4. (四)法制环境
      5. (五)全球化及其影响
    2. 二 微观环境的变化
      1. (一)社会对非营利组织的需求
      2. (二)社会中间层的形成
      3. (三)公众参与的积极性和志愿者行为
      4. (四)西部开发
  • 第二节 中国非营利组织的现状
    1. 一 中国非营利组织的活动领域与活动方式
      1. (一)活动领域呈现多元化的格局
      2. (二)活动方式以信息、宣传与教育等为主
      3. (三)活动范围以一个市、区、县范围内为主
    2. 二 中国非营利组织的法律地位与治理机制
      1. (一)5.1%的非营利组织在工商部门注册
      2. (二)绝大部分组织都有章程
      3. (三)非会员的实体性组织应引起更多关注
      4. (四)缺乏人事任免权是中国非营利组织存在的一个严重问题
      5. (五)缺乏民主的决策程序
    3. 三 中国非营利组织的设备与人力资源状况
      1. (一)近一半的非营利组织依赖业务主管部门提供办公场所
      2. (二)办公条件普遍较差
      3. (三)专兼职人员较少,志愿者更少
      4. (四)职员的年龄与文化结构相对合理
    4. 四 中国非营利组织的财务状况
      1. (一)收入依赖于政府
      2. (二)支出规模较小
      3. (三)支出结构不合理
      4. (四)财务制度不尽完善
    5. 五 中国非营利组织的公共关系
      1. (一)与行政、事业单位的联系更为密切
      2. (二)媒体是中国非营利组织最重要的资源之一
      3. (三)中国非营利组织的国际交流极少
    6. 六 中国非营利组织的社会影响
      1. (一)对政府公共政策的影响较小
      2. (二)有部分NPO为企业提供政策咨询
  • 第三节 中国非营利组织存在的问题与对策
    1. 一 中国非营利组织存在的问题
    2. 二 产生问题的原因
    3. 三 解决问题的对策
  • 第四节 中国非营利组织评估的理论框架
    1. 一 构建评估框架的指导思想
    2. 二 非营利组织的评估框架

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