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第三章 非营利性评估

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邓国胜 清华大学公益慈善研究院副院长、公共管理学院教授,博士生导师。

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第三章 非营利性评估

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第三章 非营利性评估

当前,在中国非营利组织的发展过程中,一个较为普遍的问题是许多公众对非营利组织的非营利性表示怀疑。少数人甚至认为中国的非营利组织只是一种表象,其实质都是以营利为目的。

造成这一现象的原因是多方面的,其中一个最为主要的原因是中国缺乏对非营利组织的非营利性进行评估的制度。由于自律、互律与他律机制的不足,以至于很多非营利组织缺乏责任与诚信。本章首先介绍多元主义体制和法团主义体制下的非营利性评估制度与评估标准,然后结合中国的具体国情对建立有中国特色的非营利性评估制度和评估标准进行探讨。由于非营利性评估是整个评估框架的基础,也是目前中国非营利组织发展过程中最急需解决的难题,因此该章也是全书的重点。

第一节 国外的非营利性评估机制与标准

所谓非营利性是指非营利组织应该遵守的行为规范与准则。各国为确保非营利组织能够遵守非营利准则,一般都有相应的监督、评估机制和适合本国国情的评估标准。由于中国非营利组织的发展才刚刚开始起步,还没有相应的非营利性评估制度与评估标准。因此,本章首先介绍国外不同模式的非营利性评估制度与评估标准,它对建立有中国特色的评估制度与评估标准有重要的参考价值。

一 美国的非营利性评估机制与评估标准

美国是世界上最发达的国家,同时也是世界上非营利组织最发达的国家。根据美国“独立部门”的统计,1998年美国共有120万个属于501(c)(3)条款项下的慈善组织和501(3)(4)条款项下的社会福利团体和宗教组织。其年度收入总额为6214亿美元,支出总额为5261亿美元。1998年,美国非营利部门创造了国家收入的4.6%,如果加上志愿工作时间,这一比例将上升到6.7%。1998年,美国人口的1/14,即1090万人为非营利机构工作,加上全职的志愿者,这一数字将上升为美国人口的1/10,即1660万人。从这些数据可以看出,美国的非营利组织数量庞大,并对美国的经济和社会发展起到了举足轻重的作用。

一个相关的问题是,美国是通过怎样的制度安排和评估标准来确保如此众多的非营利组织遵守非营利准则,从而在国家的社会经济发展中发挥重要的作用呢?

本书的文献研究表明,美国是通过政府的监督、独立的第三方评估、同行的互律、媒体与公众的监督和非营利组织的自律等五道防线共同确保非营利组织的非营利性。

(一)第一道防线——政府的监督

政府是惟一具有法律权威对非营利组织进行监督、管理的部门。美国联邦或中央政府对非营利组织的建立、职能和解散有着重要的作用。政府的三大块——行政、立法和司法部门对非营利组织的生存有重要的影响。

立法部门即国会负责有关非营利组织法律的起草工作,司法部门主要对各种法律上的争议以及对指控违法行为进行裁定。而行政部门则对非营利组织的登记和减免税待遇,特别是对非营利组织的管理与监督起着最为主要的作用。

美国非营利组织的注册登记实行的是核准制,凡是符合美国税法501(c)(3)规定的条件的组织[],一般都有资格申请减免税待遇。在美国,负责非营利组织免税资格的是国家税务局(Internal Revenue Service)。任何新的或已有的组织想登记注册或被确认为免税组织必须首先填写1023表,然后随同组织的章程和有关文件,包括组织的目标、活动内容、财务来源等一并提交给国税局。当提交了所有的文件资料和1023表后,国税局即可发放“裁定”(ruling)或“判决书”(determination letter),即认定该组织是符合501(c)(3)法规定的免税组织。

如果某个组织的免税申请被否决,那么该机构可以进行诉讼(appeal)。一般是在30日内发出诉讼书,要求国税局的诉讼办公室重新给予考虑。诉讼办公室则需从国税局的国家办公室寻求技术支持。如果诉讼是针对发判决书的国家办公室,那么该组织有权在30天之内填报反对意见书并有权参加在国家办公室召开的会议。如果问题仍然没有解决,该组织还可以向法院提出控告并要求赔偿。

在取得免税资格之后,非营利组织必须遵守政府的有关法规。根据美国联邦法律,任何人都有权向免税机构要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表,包括990表或990EZ表以及申请表1023表的复印件。同时,人们也可写信给国税局,了解某免税组织的财务情况和内部结构。对于故意误导公众监督的免税机构将受到5000美元的罚款。

在美国,负责监督免税机构的政府部门是国税局。国税局每年会抽查或对一些重点的免税机构进行审计。对严重违反规定的免税机构将取消他们的免税资格。另外,1996年7月,美国国会通过了一项法律。根据该法律,对为私人目的或利益服务的行为将采取“中间制裁”(intermediate sanctions)进行处罚。新的法律规定,对每一项“额外受益交易”(excess benefit transaction)的渎职人员将强制征收相当于该收益25%的税额,对于纵容这种行为的管理人员将征收相当于该收益10%的税额。另外,在规定期限内不改正的违规人员将处以相当于该收益200%的罚款。

然而,国税局的工作人员毕竟有限,它不可能对每一个免税组织进行全面的审计。以1993年为例,该年国税局只审计了不到4500个非营利组织,不到总数的千分之五。由于被国税局检查的概率很小,以至于很多组织干脆连税表也懒得报了。至于吊销非营利组织的执照,国税局也很少采用。事实上,整个1980年代国税局平均每年只吊销30个免税组织的执照[]

总的来说,政府独特的法律权威构成了对非营利性监督的不可替代的第一道防线,但是,仅仅只有政府的监督是远远不够的。即使是美国国税局这样一个强势部门也是如此,因此还需要来自社会力量的监督与评估。

(二)第二道防线——独立的第三方评估

通常,只有政府才有权利从法律上管理、监督和制裁非营利机构的行为。然而,由于政府监督的能力有限,而且当政府管制力度过大时容易限制遵纪守法的非营利组织的发展。因此,为弥补政府监督机制的不足,一种替代的形式就是建立独立的第三方评估制度。事实证明,这种方式的监督往往比政府的监督有效得多。而且,与政府监督相比,它的另一优势在于,它不仅不会限制好的非营利组织发展,相反,这种评估机制还会淘汰不良的非营利组织,同时促进健康的非营利组织更好地发展。

在美国,较有影响的独立民间评估机构有成立于1918年的“全国慈善信息局”(National Charities Information Bureau,简称NCIB)、成立于1912年的“更好事务局委员会”(Council of Better Business Bureaus,简称CBBB)所属的公益咨询服务部(Philanthropic Advisory Service,简称PAS)和成立于1979年的“福音教会财务责任委员会”(Evangelical Council for Financial Accountability,简称ECFA)。最近,“全国慈善信息局”和“更好事务局委员会”已经合并。新合并的评估机构名为“BBB明智的捐赠联盟”(BBB wise giving alliance)。

1.美国全国慈善信息局(NCIB)

全国慈善信息局是美国最早成立的民间评估机构之一。其成立的背景是第一次世界大战期间,美国公众兴起了一股爱国热情,将大量的财物捐赠给慈善机构。然而,捐赠者对各种各样的慈善机构并不十分了解,难免有人打着慈善的旗号从中渔利。因此,为规范捐赠市场,慈善组织的领导人便自发组织起来,成立了慈善信息局。它本身是一个全国性的独立的非营利组织,其董事会由志愿者组成。

全国慈善信息局的宗旨是促进捐赠信息的提供。NCIB认为,捐赠者有权得到需要获得捐款的慈善组织的准确信息。NCIB同时也确信,只有当捐款人掌握了慈善组织全面的信息,才有助于慈善组织绩效的提高。

NCIB最主要的工作是对慈善组织的非营利性进行评估。它的基本程序是,凡欲获得公众捐赠的慈善组织,首先需要填写报表,然后由NCIB的工作人员对报表资料进行详细的审查,并检查它是否符合NCIB制定的标准。最后,NCIB为每一个慈善组织写出单独的报告,并注明它是否符合相关的标准。特别是当慈善组织不符合某条标准时,报告要格外清楚。另外,NCIB并不建议捐赠者应该捐给谁或捐多少,而是鼓励捐赠者,包括个人、基金会、企业和联合筹款机构在参考该报告的基础上,自己决定向谁捐赠和捐赠多少。

NCIB制定的慈善组织行为准则包括健全的治理结构、政策与方案细则。随着美国法律、税务、财会制度的变化和专家以及捐赠者的建议,这些标准也在不断修改和完善。NCIB认为,它所制定的标准适应所有的慈善组织,但那些成立不足三年或年度预算在10万美元以下的慈善组织需要有更为灵活的标准。

专栏3-1 NCIB的慈善组织行为标准

①董事会的治理。董事会负责政策的制定、财务指导和发展治理,并且定期检查组织的政策、方案和运作。财务指导包括对投资管理决策、内部账目控制和长短期的预算决策。董事会应当符合以下标准:

a.由独立、志愿的董事组成;

b.至少有5名有投票权的董事;

c.必须亲自出席董事会议;

d.规定董事长和董事的任期;

e.每年至少举行2次面对面的会议,间隔均匀。每次会议需有半数以上具有投票权的董事参加;

f.不得为董事会成员在其董事会中的服务提供报酬,但是董事参与活动的成本开支可以支付;

g.董事会中受薪的工作人员不得超过一人,通常是执行长,但他不得担任董事长,也不得担任财务主管;

h.必须有明确的针对董事会或工作人员之间物质利益冲突的政策;

i.董事或工作人员之间没有物资利益冲突;

j.在董事会、工作人员和赞助者中鼓励多元化(pluralism)和多样性(diversity)。

②目的。经董事会通过的组织目的,应当有正式的、具体的陈述。有关组织目的的正式或简明扼要的陈述应当经常出现在组织的出版物或宣传品上。

③方案。组织的活动必须与其目的一致。

④信息。组织在宣传、筹资和对公众发布信息时,应当精确地描述组织的性质、目的、方案和财政需求。

⑤财政支持和相关活动。董事会对所有经认可的为组织筹款的活动负责。

a.筹款应当遵循自愿的原则。不应当施加任何未经授权的压力;

b.应根据要求公布组织所有的实际收入和生产经营活动的状况和财务信息;

c.对于组织从事商业活动所获得的收入,包括营利组织利用该组织的名称所获得的收入的基本情况和财务信息应当是可获得的。慈善组织所有相关的商业活动的宣传都应当说明这一点,或者表明可以从该组织获得这些信息。

⑥资金的使用。组织的资金使用应反映当前和未来方案计划的资金预算。应当做到以下几点:

a.用于项目的资金至少应占全年经费支出的60%;

b.确保筹资的成本费用占实际筹款额的比例是合理的;

c.留给下一个财政年度的净资产通常不超过当年经费开支的两倍或第二年预算的两倍;

d.不允许有持续的赤字。

⑦年度报告。年度报告应当是透明的。它应包括:

a.组织的年度报告应当详细叙述组织的主要活动。它应当与财务审计中的主要类别和财政年度的时间长度相同;

b.提供董事会的人员名单;

c.财务审计报告或综合财务概要,至少应包括以下内容:第一,列出所有的收益表;第二,列出项目计划、经营管理和筹资所需费用的审计报表;第三,全部结算报表。(如果年度报告不包括全部财务审计报表,则应表明可以根据要求提供财务审计报表)。

⑧责任。一个组织应该根据要求提供完整的财务报告。

a.应当由具有会计师资格的会计,依照现行的会计准则(GAAP)起草报告,并提交董事会审议;

b.对组织的经济来源和职责,包括附属机构和分支机构的事物处理,和影响财务的重要事件、收入与开支的重要类别都应详细地披露;

c.财务报告应说明经费的分配使用情况,另外,还应增加现行会计原则中所要求的内容;

d.对于一个全国性的组织,必须提交一份包括总部及附属机构财务内容的一体的或包含的财务报告。

⑨预算。组织应当准备一份详细的年度预算,它应当与财务审计报告中的分类相一致,并提交董事会审议通过。

注:专栏1参考了张健译的《NCIB行为准则》。

资料来源:http://www.give.org.

2.公益咨询服务部(PAS)

CBBB所属的公益咨询服务部(PAS)与NCIB有许多相似之处。它的目的是促进那些寻求资助的非营利组织遵循非营利组织的行为规范与道德标准。它的主要做法也是通过向公众提供有关非营利组织的信息,使捐赠者,包括公司、公司基金会、小企业、个人捐赠者更明智地捐款。

公益咨询服务部(PAS)在非营利组织负责人、职业基金募集人员、财务人员、政府部门的管理人员、公司负责捐赠的官员和CBBB的专家帮助下制定有一套完整的评估标准(见专栏3-2),并随着时间的推移不断进行修改、完善。

专栏3-2 PAS的慈善组织行为标准

①公共责任

a.寻求资助的组织(Soliciting organization)在有要求时,应当提供年度报告;

b.如有要求,应当提供完整的年度财务状况;

c.其财务陈述应当为捐赠者的决策提供基本的信息;

d.通过所控制的或附属的实体的筹款,获得相当比例收入的组织应当按照要求提供所有来自这些实体的收入的账目情况。

②资金的使用

a.所有来源的总收入中,必须有一个合理的比例应用于与组织目的直接相关的项目和活动;

b.在公众的捐赠中,必须有一个合理的比例用于所申请的项目或活动,并与捐赠者的预期一致;

c.筹款的成本必须是合理的;

d.总的筹款和行政的成本必须合理。合理地使用资金包括:第一,所有来源的总收入中至少50%必须被用于与组织目的相关的项目与活动;第二,在公众的捐赠中,至少50%必须被用于所申请的项目或活动,并与捐赠者的预期一致;第三,在相关的捐赠中,筹款的成本不得超过35%;第四,总收入中,总的筹款和行政成本不得超过50%。

如果一个组织没有达到一个或多个百分比的限制,应当提供证据证明它的理由。例如,一个新成立的组织的筹款和行政成本可能会更高一些。

e.寻求资助的组织应当根据要求证实它们申请的项目和活动的资金使用是符合捐赠者的期望;

f.寻求资助的组织应当对它们的支出额进行适当的控制。

③劝募的信息材料

a.劝募的信息材料,无论是整体还是部分,都必须准确、可信,没有误导信息;

b.在有要求时,寻求资助的组织应当证实所申请的材料无论是整体还是部分,都是准确、可信,没有误导的;

c.劝募书应当对所申请资助的项目和活动进行清晰的描述。

d.直接联系,包括面对面和电话联系时,应当指定:第一,申请人和它与受益组织的关系;第二,受益组织的名称或目标群体;第三,所需资金的项目和活动;

e.如果申请与出售物品、服务或承诺有关,则应当注明:第一,受益的组织;第二,可获得的信息来源;第三,对于受益的慈善组织或目标群体,实际或预期的出售或承诺的价格。

④筹资的实践

a.应当对工作人员、志愿者、协调入、合约入和所控制的或附属的实体的筹资活动,建立监控机制并进行控制。包括书面的筹资合同和协议;

b.寻求资助的组织应当对捐赠物建立和实行适当的控制;

c.应当给予捐赠者应有的荣誉,并且不能在未经书面许可的情况下公布捐赠者的身份。

d.不应通过压力进行筹款活动。

⑤治理

a.应当有一个适当的治理结构;

b.应当有一个活跃的董事机构;

c.应当有一个独立的董事机构,其直接或间接受薪的董事不得超过有投票权的董事的五分之一;

d.应当有一个独立的董事机构,它的董事成员不应当进行有物质利益冲突的商业交易。

资料来源:http://www.bbb.org.

总的来说,NCIB和PAS制定的慈善组织标准对于规范慈善组织的行为规范起到了重要的作用。特别是由于不遵守NCIB或PAS的标准,会直接影响到捐赠者或潜在捐赠者的捐款,因此,独立的第三方评估弥补了政府监督的不足,甚至被认为比政府系统的监督更为有效。

然而,由于美国的非营利组织种类繁多,数目庞大,而接受NCIB或PAS评估的非营利组织数量毕竟有限,因此,仅仅依靠独立的第三方评估也还不够。

(三)第三道防线——非营利组织的同行互律

除政府的他律和第三方评估机构的他律外,美国确保非营利组织遵循非营利组织的行为规范与准则的另外一种办法就是非营利组织的互律。包括联合会的互律、全国性协会的互律和行业性社团的互律等等。

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章节目录

  • 第一节 国外的非营利性评估机制与标准
    1. 一 美国的非营利性评估机制与评估标准
      1. (一)第一道防线——政府的监督
      2. (二)第二道防线——独立的第三方评估
      3. (三)第三道防线——非营利组织的同行互律
      4. (四)第四道防线——媒体与公众的监督与评估
      5. (五)第五道防线——非营利组织的自律
    2. 二 英国的非营利性评估机制与评估标准
    3. 三 国外非营利性评估制度与评估标准的经验
      1. (一)国外非营利性评估制度的经验
      2. (二)国外非营利性评估标准的经验
  • 第二节 中国非营利性评估的制度建设与标准
    1. 一 中国非营利性评估制度的建设
      1. (一)中国非营利性评估制度的现状
      2. (二)中国非营利性评估制度存在的问题
      3. (三)建立中国非营利性评估制度的若干建议
    2. 二 中国非营利性评估的标准
      1. (一)现状与问题
      2. (二)有关评估标准的若干争议
      3. (三)建立中国非营利性评估标准的若干建议

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