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第一章 “一带一路”视阈下上海合作组织的基础设施互联互通

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李建民

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第一章 “一带一路”视阈下上海合作组织的基础设施互联互通

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第一章 “一带一路”视阈下上海合作组织的基础设施互联互通

第一节 上合组织基础设施互联互通内涵界定

目前,学界对于基础设施互联互通的概念与内涵尚未形成一个较为统一和公认的界定。2015年,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,即推进“一带一路”倡议,提出了政策联通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的概念和原则。关于设施联通,该倡议亦未严格界定其具体内涵,只是指出了优先领域,即与跨境和跨区域合作有关的交通、能源和通信基础设施。

一 基础设施概念界定

基础设施(infrastructure)是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。按所在地域或使用性质划分,基础设施可分为农村基础设施和城市基础设施;按服务性质划分,基础设施又可分为生产性基础设施、社会性基础设施、制度保障性基础设施。

进入21世纪,随着经济科技的发展,基础设施的范畴有所扩大,分为狭义与广义两种。狭义基础设施是指传统的交通基础(铁路、公路、港口、地铁、机场等),电力(火电、水电、核电、太阳能发电等),城市公用设施(供水、供气、供热、排污、街道等),通信(电话、广播、电视等)与水利设施等。广义基础设施则包括传统的基础设施再加上新兴的基础设施,如信息基础设施、绿色环保基础设施与社会服务(教育、医疗、科学、文化、体育等)基础设施。

从功能上看,基础设施建设具有所谓“乘数效应”,即能带来几倍于投资额的社会总需求和国民收入。一个国家或地区的基础设施是否完善,决定着其经济是否可以长期持续稳定发展。在现代社会中,经济越发展,对基础设施的要求越高,完善的基础设施对加速社会经济活动、促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。实际上,基础设施建设带来的投资乘数的正向外部效应已经在许多发展中国家得到了充分验证。

从属性上看,基础设施具有先行性、基础性、不可贸易性、不可分割性。首先,基础设施所提供的公共服务是所有商品与服务生产所必不可少的,若缺少这些公共服务,其他商品与服务(主要指直接生产经营活动)便难以生产或提供。相关研究表明,基础设施建设通过影响广义贸易成本,进而影响商品价格,最终能够影响商品需求和国际贸易水平。例如,通信、运费、保险费以及物流服务等的直接货币成本受基础设施质量和相关服务的影响,运输时间受到地理因素和基础设施条件的影响;基础设施条件越差,货物受损的风险及其由此产生的保险成本越高;缺乏交通运输和通信服务将导致较高的机会成本,从而限制市场准入和贸易机会。其次,绝大部分基础设施所提供的服务几乎是不能通过贸易进口的。一个国家可以从国外融资和引进技术设备,但要从国外直接整体引进机场、公路、水厂是难以想象的。

从现实看,部分基础设施提供的服务类似于公共物品,具有相对的非竞争性和非排他性。非竞争性是指:物品的生产边际成本为零,不会随着物品消费的增加而增加。非排他性是指:当某人使用基础设施所提供的服务时,不可能禁止他人使用;或要在花费很高的成本后才能禁止,对这样的服务,实际上任何人都不可能将另外的人排除在外,即存在免费搭车。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。

从基础设施投资构成看,在全球范围内,现阶段交通基础设施投资占世界基础设施投资的比重最大,高达42%(其中公路、铁路、机场和港口投资占比分别为29%、8%、4%和1%),而能源、供水和通信基础设施投资分别是21%、20%和17%。交通基础设施投资占比高企,一方面在于交通运输是国民经济的重要部门,以铁路为例,由于其在陆路通道运输中居于核心地位,能源、电力、光纤通信一般围绕铁路来布设;另一方面,在经济全球化日益发展的今天,依靠交通基础设施能够串联起各大城市群和产业带,既成为国际政治、经济和人文交往的基本载体,也直接体现了国家科技发展的实力和水平。

除上述属性外,基础设施还具有外部性强、投资量大、运营风险高等特点。通常情况下,就一国而言,类似公路、机场、港口、电信、水厂等行业提供的服务,仅有小规模的投资是不能发挥作用的,在大多数国家,长期存在基础设施建设滞后的问题。而就跨境基础设施联通而言,除了存在国内基础设施建设苛刻的技术经济特性外,还会涉及不同主权国家,政府之间协调以及权责划分和利益分配难度更高等问题,因此存在“久推不进”的现象。世界银行20年前就提出应加强基础设施建设,亚洲开发银行也早在2006年就呼吁各国加强基础设施建设,而时至今日,各国基础设施建设还远远不能满足经济增长的需要。在加强基础设施建设中如何与产业发展协同联动,也成为越来越多国家在发展本国基础设施时予以重点考虑的因素。对于很多国家来说,基础设施的发展是一个着力点,它能使其真正进入产业化或工业化的过程当中。这就要求企业在参与基础设施建设的同时,还须积极参与相关配套产业的投资、建设与运营。更值得关注的是,与传统基础设施相比,新兴基础设施具有更大的发展潜力,信息、绿色环保和社会服务三个新兴基础设施领域将是发展中国家基础设施发展新的增长点。

二 互联互通概念界定

区域基础设施互联互通越来越成为当前国际基础设施合作中的优先领域和重点方向,中国国家领导人也在多个场合表明了中国与世界各国加强互联互通基础设施建设的积极态度。尽管互联互通概念被广泛使用,但迄今并无精确定义。互联互通概念最早应用于通信领域,来自英语connectivity,维基百科对此的解释为:这是一个名词,包括三方面的含义,一是被联系的状态;二是指(通信领域)在一个网络里把两个或更多点联系起来的能力;三是数学领域的。也有学者认为东盟是互联互通概念的最初倡导者。

东盟是互联互通的先行者,大部分分析互联互通的文献均选择直接采用东盟对互联互通的定义。互联互通一词最早见于东盟国家制定的《东盟互联互通总体规划》,规划对互联互通的定义为:“在东盟,互联互通指包括基础支持和便利措施的物理的、制度的和人与人的联系,它们形成经济的、政治安全的和社会文化的支柱,为实现一体化的东盟共同体愿景提供支撑。”“东盟互联互通的主要因素包括:物理联通——交通运输、信息通信技术、能源;制度联通——贸易自由化和便利化、投资和服务自由化和便利化、相互认知协议/安排、地区运输协议、跨境手续、能力建设项目;人与人的联通——教育和文化、旅游。”

随着东盟互联互通从次区域向更大范围扩展,互联互通概念的使用逐步泛化。2009年,亚太经济合作组织(APEC)领导人第十七次非正式会议正式采用了互联互通概念,之后基础设施建设和互联互通开始成为APEC的重要议程。2013年,APEC领导人第二十一次非正式会议通过《APEC互联互通框架》和《APEC基础设施开发与投资多年计划》,将区域互联互通作为三大重点议题之一。互联互通议题在2014年APEC领导人第二十二次非正式会议上得到进一步推进,会议通过了《APEC互联互通蓝图》,沿用了东盟的概念,提出了在2025年前完成各方共同确立的倡议和指标,加强硬件、软件和人员交往互联互通,实现无缝、全面联通和融合亚太的远景目标。这表明,互联互通是个宽泛的概念,除了交通基础设施的硬件联通,也包括规章制度、标准、政策的软件联通,以及增进民间友好互信和文化交流的人文联通。基础设施建设是互联互通的基础和优先。更好的交通基础设施将大大提高商业人员和游客流动便利化,促进人员互联互通。

有学者将互联互通界定为区域内国家相互联系相互合作的基础与纽带,认为互联互通的内涵有广义与狭义之分。广义的互联互通包括实体、政府和民间的互联互通:实体的互联互通包括交通通信等基础设施;政府的互联互通包括贸易投资便利化的规则;民间的互联互通包括教育、旅游等人际交流。狭义的互联互通则主要指交通、通信、能源等基础设施之间的互联互通。还有学者倾向于将互联互通定义为一种符合区域一体化要求的,包括传统的基础设施建设、制度性自由化安排以及人员互动和交流三个领域,服务于区域经济体加强沟通合作的措施或手段以及这些措施落实后达到的状态。它既可以作为一体化的手段,也可以作为一体化的目标。其中,硬件互联互通主要指通过连接和整合经济体之间的物流、交通、能源、电信等基础设施,提高供应链的效能;软件互联互通指经济体之间在规制和办事程序上的合作与一致化;人与人的互联互通指人的跨境流动。上合组织的互联互通最开始主要侧重交通网络性项目建设,促进成员国能源、交通、电信的互联互通,形成区域内便达、顺畅的网络体系。“一带一路”倡议提出后,互联互通被注入新的活力。从内容看,所强调的不只是平面的线路连接,而是包括基础设施、制度规章、人员交流三位一体的全方位、立体化、网络状的大联通。

基于以上认识,本文提出的上合组织基础设施互联互通亦包括三个层次:最直接的意义系指区域内不同国家之间经济活动的生产性基础设施载体的联通,具体包括中国与上合组织成员国之间由公路、铁路、机场、港口等构成的交通基础设施,由电网、石油和天然气管道等构成的能源基础设施以及通信网络基础设施的跨境联通。同时也隐含着以下软性的要求:上合组织成员国为实现基础设施硬联通,需要在国家发展战略目标和基础设施开发规划方面的对接和交流,围绕投资便利化,保护投资者权益问题在出入境、税收、融资、技术标准、设施配套、制式选择、安全等领域进行的政策沟通及提供的法律保障。为保证基础设施互联互通顺利推进,既需要通过各项人文合作不断提高互信度,夯实民意基础,也需要在相关领域进行技术培训和人员交流互动。

第二节 上合组织基础设施互联互通的经济和战略意义

一 基础设施互联互通的经济意义

在经济全球化和区域经济一体化加快发展的形势下,上合组织能源、交通和通信等基础设施的跨境联通具有重要的意义,成为带动社会经济发展的重要力量。世界银行发布报告称,基础设施即使称不上经济增长的火车头,至少也可以被称作促进经济发展的车轮。纵观世界各国经济发展史,基础设施一直是吸收投资、创造就业、扩大内需、改善民生的重要抓手,是一国经济实现持续、快速发展的必要条件。作为国民经济发展的支柱和基础,基础设施投资有较强的乘数效应。有研究表明,1美元的投资可以拉动3~4美元的社会投资需求,在亚洲地区,投资10亿美元可以创造1.8万个就业机会。根据世界银行的统计数据,发展中国家目前每年基建投入约1万亿美元,但要想保持目前的经济增速和满足未来的需求,估计到2020年每年至少还需要增加1万亿美元。到2030年,全球预计将需要57万亿美元的基础设施投资。美国战略家帕格拉·康纳在《超级版图》一书中提出,未来40年的基础设施投入将超过人类过去4000年的投入!传统全球化中的关税减让,最多能推动世界经济增长5%,而新型全球化中的互联互通,将推动世界经济增长10%~15%。从中国经济发展看,基础设施建设对经济增长的拉动效应十分明显。2003~2013年,中国在基础设施领域累计投资25.7万亿元,年均增长20%以上,成为推动国内生产总值增长1.5倍、年均增长10.7%的重要因素。除此之外,今天的基建项目已不仅仅是传统的铁路、公路、港口、机场,还包括智能电网、新能源、高铁、开发区等,技术、信息和智力含量大大提高,成为国家整体创新体系和竞争力建设的一大支点。对基础设施的公共投资还可带动私人投资的“涌入”,积极扩大基础设施投资,短期可扩大经济总需求,长期可提升潜在供给能力,是经济增长的推动力之一。

从经济学角度考察,基础设施互联互通的意义在于其能为资本、劳动力、技术、信息、服务等生产要素的通畅流动创造条件。古典经济学家威廉·配第、魁奈、斯密、李嘉图等都对要素流动做过详尽的阐述。早在1776年,著名经济学家亚当·斯密(Adam Smith)就在其《国富论》中指出:“良好的道路、运河和通航河道有助于降低运输费用,使一国偏远地区与城镇周边地区更接近于同一水平。因此,这是最重要的改善。”不同国家间的政策壁垒、基础设施薄弱所导致的运输成本差异等因素,会导致要素的国际流动成本明显高于在一国之内的流动。斯密的看法揭示了互联互通最关键的两项益处:一是高效、高性价比的资源流动;二是减轻一国内部以及国与国之间的不平等。

互联互通在提升一国竞争力方面也具有重要意义。传统上领土面积和军事实力是衡量一个国家战略重要性的标准,但今天这个标准正在发生变化。当今世界的流动性、全球性、连接性比以往任何时候都要明显,一个国家的实力不仅要看其领土面积和军事实力,还要看它通过连接所能发挥的作用,也就是互联互通程度,即在地理互联、经济互联、数字互联层面,是否能够深度参与全球资源、资本、数据、人才和其他有价值的资产流。通过建设基础设施,恰恰可以打造全球供应链,可以实现资源、生产、服务和消费的连接。基础设施互联互通已成为提高贸易便利化水平、建设高标准自由贸易网络的重要依托。

推进互联互通有利于促进区域经济合作。随着区域一体化的发展,跨区域互联互通基础设施的需求日益增长。中国—东盟自贸区已将互联互通作为双方合作的优先领域和重点方向;非洲国家正在深入推进旨在提高互联互通程度的“非洲基础设施发展规划”;欧洲国家也正在积极实施“连接欧洲设施计划”;亚太经合组织领导人会议更是连续多年将区域互联互通作为重点议题加以推动和落实。实现基础设施互联互通有助于突破区域一体化面临的基础设施瓶颈,使规模经济能够在更大区域内实现。同时,基础设施互联互通所形成的新的交通运输路线或方式,以及制度互联互通带来的贸易投资自由化、便利化会在很大程度上降低贸易的时间、物流和关税等成本,将会形成更大的消费群体,从而改变产品的可贸易性和贸易规模。区域基础设施互联互通是个复杂的系统工程,涉及不同的主权国家和利益主体,并面临自然环境、安全威胁、边贸互补性与均衡问题,以及地缘政治风险等挑战。自由贸易区等政府间协定,着眼于消除制度障碍,而基础设施的互联互通则着眼于消除物理障碍,只有加速区域内各国基础设施的互联互通,才能促进区域经济合作。

二 基础设施互联互通的战略意义

从传统地缘政治理论视角看,二战以来最重要的公共产品是安全和稳定。而在全球化和信息化时代,基础设施建设被视为新的重要的全球公共产品。随着国家和区域间基础设施互联互通对世界经济发展的影响增强,加大对联通性建设的投入或将成为全球地缘政治的新趋势。从这一意义上说,基础设施建设及其跨国联通既是一种多国合作机制,也是地缘政治角逐的一种形式,地缘政治竞争的性质正在从争夺领土的战争演变为争夺连接性的竞争。上合组织所在的欧亚大陆历来是大国博弈的敏感地区,冷战结束后,域外大国积极进入该地区,围绕地区主导权和垄断权展开了大博弈。在这一背景下,以能源、交通、电力为代表的跨国通道和网络作为影响地缘政治和地缘经济格局的重要因素,其地位和作用日益凸显。

跨境能源通道的战略意义最为明显。能源具有特殊的战略价值,无论在生产/出口国,还是在消费/进口国,以及过境运输国,其所受到的重视均已远远超过经济资源的范畴,能源博弈已成为地缘政治的重要内容。中国自1992年起能源消费总量超过能源生产总量,自1993年起成为石油净进口国,自2006年起成为天然气净进口国,能源瓶颈问题日益突出,寻求充足稳定的供应来源,建设安全高效的陆上运输通道已成为中国能源安全战略发展的首要任务。作为石油消费大国,中国面临能源供应安全的挑战,从地区层面参与全球油气竞争是必然的选择。从具体能源供应(需求)链的角度分析,能源安全主要包括能源供给和能源运输两个方面。管道运输作为承载能源流动的主要运输方式之一,具有一次性投资、运营成本低、安全程度高、环境破坏小、适合长距离运输等优势,面对分布不均、局势复杂、竞争激烈的海外油气资源市场,中国开始从传统以海运为主向陆路管道运输与海洋运输并重转型。随着中国进口能源总量和比例逐步提高,进入俄罗斯和中亚市场以实现能源供应多元化,成为中国能源安全战略的一个重要目标。为实现进口来源、方式、品种、渠道的多元化,分散风险,保证能源运输安全,中国通过一系列内政外交手段,大力推进能源管道建设,构建石油、天然气陆路运输通道。基于中俄、中哈之间的地缘特性和能源战略需求的互补性,双方开始打造陆上能源运输通道。目前,中国已形成西北(中国—中亚)、东北(中国—俄罗斯)、西南(中国—缅甸)和海上四大能源进口战略通道,这对于增加中国油气供应的稳定性,实现进口多元化,保障能源安全,促进经济发展,增强中国在国际能源事务中的作用具有多重意义。

建造对华跨境能源运输通道对俄罗斯和哈萨克斯坦同样具有重要意义。俄罗斯国内石油运输和出口的1/3通过管道进行,俄罗斯要巩固其在国际能源市场上的优先地位,需要在稳定欧洲市场的同时,大力拓展亚太市场,实现出口多元化,与中国实现管道互联是最优选择。哈萨克斯坦是典型的内陆型国家,大部分油气出口运输需要过境俄罗斯,出口通道单一和配额有限的“瓶颈”严重阻碍了哈萨克斯坦将能源输往国际市场,制约了哈领导人制定的资源富国发展战略的实施。因此哈政府在独立之初就把寻求石油出口多元化和通往国际市场的安全通道作为其石油工业发展的战略任务,积极推进东线连接中国和亚太地区的管道建设。作为全球第一大石油进口国和第二大石油消费国,中国和这些国家互为能源伙伴,不仅相互提供市场,而且也提高了各自在欧亚乃至全球能源市场中的地位。

第三节 欧亚基础设施互联互通中的大国博弈

事实上,在上合组织开展基础设施建设和联通之前,欧亚大陆早已有这方面的合作。观察欧亚地区基础设施互联互通有区域合作和地缘政治博弈两个重要视角,前者主要包括联合国、亚行和中亚区域合作等国际组织和多边机构围绕推进交通、能源、贸易便利化和贸易政策四大领域合作的构想和项目实践,后者则主要包括冷战后世界大国和地区大国围绕欧亚能源管道和交通走廊建设走向和控制权进行的地缘利益博弈。这些合作构想和项目实施的实践为上合组织基础设施建设联通提供了物质基础、治理经验及失败警示,研究其来龙去脉对上合组织在该领域的发展合作是个包容互鉴的过程。

一 从区域合作看欧亚基础设施互联互通

(一)“钢铁丝绸之路”——泛亚铁路网构想(Trans-Asian Railway,TAR)

泛亚铁路网构想由联合国亚太经社委员会于1960年首次提出,当时的规划是形成从新加坡到土耳其的欧亚统一铁路货运网络,途经东南亚、孟加拉国、印度、巴基斯坦和伊朗等国,全长1.4万公里。此后,亚太经社委员会不断扩大计划,将泛亚铁路网覆盖范围拓展到整个亚洲大陆。但因越南战争扩大化及印巴多次爆发全面战争,这个建设方案根本无法实施。20世纪90年代以后,由于冷战对抗气氛的缓和以及中国经济的飞速发展,泛亚铁路网建设重新获得动力。1994~1995年,亚太经社委员会与中国合作,首先完成了对东北亚走廊的可行性研究,中国开展了与周边哈萨克斯坦、蒙古国、俄罗斯以及朝鲜的交通合作,将本国铁路线延伸到阿拉山口,与哈萨克斯坦、俄罗斯的铁路相衔接,大体形成了从连云港一直到莫斯科的亚欧铁路线。

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章节目录

  • 第一节 上合组织基础设施互联互通内涵界定
    1. 一 基础设施概念界定
    2. 二 互联互通概念界定
  • 第二节 上合组织基础设施互联互通的经济和战略意义
    1. 一 基础设施互联互通的经济意义
    2. 二 基础设施互联互通的战略意义
  • 第三节 欧亚基础设施互联互通中的大国博弈
    1. 一 从区域合作看欧亚基础设施互联互通
      1. (一)“钢铁丝绸之路”——泛亚铁路网构想(Trans-Asian Railway,TAR)
      2. (二)中亚区域经济合作[Central Asia Regional Economic Cooperation(CAREC)]——打通中亚地区6条运输走廊
    2. 二 从地缘政治博弈看欧亚基础设施互联互通
      1. (一)欧盟的欧洲—高加索—亚洲运输走廊计划(Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia)
      2. (二)美国的“新丝绸之路计划”(New Silk Road Initiative)
      3. (三)欧亚经济联盟打造统一运输空间及与“一带一路”对接
  • 第四节 中国与上合组织成员国开展基础设施互联互通合作概况
    1. 一 已建和在建铁路通道
      1. (一)中国—俄罗斯跨境铁路
      2. (二)中国—中亚跨境铁路
      3. (三)中国—蒙古国跨境铁路
      4. (四)拟建和在建跨境铁路通道
    2. 二 公路通道
      1. (一)已建公路通道
      2. (二)拟建和在建跨境公路及签署相关运输协议
    3. 三 油气管道
      1. (一)已建跨境油气管道
      2. (二)拟建和在建跨境油气管道
    4. 四 电网
      1. (一)中俄已建电力互联线路
      2. (二)中国拟与中亚电网互联

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