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第三章 哈萨克斯坦基础设施建设运营现状及其法律保障

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李建民

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第三章 哈萨克斯坦基础设施建设运营现状及其法律保障

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第三章 哈萨克斯坦基础设施建设运营现状及其法律保障

第一节 哈萨克斯坦铁路基础设施建设运营及法律保障

哈萨克斯坦是世界最大的内陆国家,面积272.49万平方公里,人口1700万,拥有丰富的矿产资源,盛产石油、小麦,自古以来就是欧亚运输线路的自然交会处,古代连接东西文明的丝绸之路就经过这里。哈萨克斯坦没有出海口和出海通道,因而尤其重视发展陆地运输。为开辟出海通道,哈萨克斯坦积极参与创建过境运输通道,尤其是连接欧亚大陆的运输走廊。基础设施建设是“一带一路”优先推进方向,也是丝绸之路建设与哈萨克斯坦“光明之路”计划对接的重要领域,哈方多次表示欢迎中国企业积极参与哈交通基础设施建设,加快推进跨境铁路和公路项目,两国基础设施领域合作具有巨大的潜力和发展前景。

一 铁路运输发展现状及促进政策

1.发展现状

苏联时期,哈萨克斯坦铁路是全苏庞大的铁路系统的一部分,铁路技术指标、现代化程度以及运输能力在苏联地区位居第三,仅次于俄罗斯和乌克兰。苏联解体后,哈萨克斯坦铁路系统开始独立运行。独立初期,其国内的铁路并没有构成封闭式的路网配置,而是分成南—西北线,南—北线,南—东南线三大块,各条线路在境内互不相连。转轨时期经济的滑坡严重影响了哈铁路网的建设,铁路系统的现代化发展陷于停顿。由于运营收入下降,哈铁路部门甚至无法自筹资金购买车厢,只在个别路段进行了现代化改造。

哈萨克斯坦认识到,作为独立国家,必须建立一个配置更加合理的独立自主的铁路网,为此交通运输领域应按国家经济发展战略的要求超前发展。进入2000年后,哈萨克斯坦先后通过了《哈萨克斯坦共和国2004~2006年铁路改造规划》《哈萨克斯坦共和国2015年运输发展战略》《哈萨克斯坦铁路至2025年发展战略》,计划在10年内(2006~2015)分两个阶段在交通运输领域实施80个大的投资项目,总金额300亿美元。预计到2020年,使机车老化率从2012年的68%下降到40.2%,干线铁路老化率从64%降至40%,货运列车平均速度从49公里/小时提高至55公里/小时;经哈萨克斯坦的铁路过境运输量从1630万吨提高到3220万吨;铁路运输成本在产品出口成本中占比下降20%;电气化铁路里程在哈萨克铁路总里程中占比提高至40%,在货运和客运领域各培养5个或更多市场份额不少于7%的独立的大型运营商。

通过实施这些战略和规划,哈萨克斯坦的铁路改造、建设和发展开始加速,建设了独立后的第一条铁路——总长184公里的阿克苏—杰格连线路,将哈北部与西部连接。2004年又建成长度402公里的赫洛姆陶—阿尔滕萨林铁路,这是哈独立后建成的最大铁路项目,至此哈国内形成了封闭的铁路网。2008年建成了莎尔—乌斯基卡缅诺格尔斯克铁路,这是哈萨克斯坦最大的特许经营的铁路,该线路的建成使哈东部铁路摆脱了必须两次过境俄罗斯才能与国内其他地区连接的状况。2013年5月12日,又开通了从哈萨克斯坦巴拉沙克到土库曼斯坦谢尔赫佳卡(Болашак—Серхетяка)的新国际通道,新修铁路总长度达1182公里。

独立后哈萨克斯坦修建铁路的数量比独联体其他国家同期修建铁路的总和还多,截至2014年,哈萨克斯坦铁路运营里程达14800公里,其中复线铁路4900公里(占比33%)、电气化铁路4200公里(占比28%)。铁路成为哈国家综合运输体系中的主力,承担了货运总量的48%,对经济社会发展具有重要意义。在全境铁路网分布上,南部和东部地区铁路总长度超过4000公里,占比27.5%;西部地区3900公里,占比26.9%;中部和北部地区6300公里,占比4.5%。

2014年,在国际油价暴跌的冲击下,哈萨克斯坦经济遭受重挫,为促进能源型经济结构转型,恢复增长,纳扎尔巴耶夫总统在当年国情咨文中提出“光明之路”计划。2015年4月6日,哈萨克斯坦正式发布《2015~2019年“光明之路”基础设施发展国家计划》,首要任务是建立有效的交通物流基础设施,核心是大力推动基础设施建设,特别是完善道路基础设施,以首都阿斯塔纳为中心,形成公路、铁路和航空一体的紧密相连的交通网络。

2.发展目标

哈萨克斯坦十分看重自身的地理位置和过境运输国地位,不仅把交通基础设施建设作为参与国际分工的基础,更把其作为经济结构调整的重要抓手,除大力发展国内短距离铁路外,还不断加大投资进行铁路的新建和改造,力争成为中亚地区的物流交通枢纽。2001年4月27日,哈提出《哈萨克斯坦共和国国际运输走廊发展构想》,首次将打造国际过境运输走廊的目标具体化。2010年,哈又提出《哈萨克斯坦共和国至2020年交通体系基础设施的发展和一体化国家纲要》,确定了构建哈萨克斯坦现代化交通基础设施及使其与国际运输体系一体化和实现过境潜力的目标。2013年,在世界银行协助下,哈萨克斯坦交通通信部制定了《哈萨克斯坦至2020年国家交通基础设施发展规划》,对铁路、公路、水运、航空等基础设施改造和建设进行了详细规划,主要目标是建立现代化交通基础设施,提高本国交通体系的竞争力,发掘本国过境潜力,保障哈经济进一步增长,创造新就业岗位以及提高交通安全水平和服务质量,满足居民对交通领域的需求。

据哈萨克斯坦投资和发展部数据,2016~2017年,在“光明之路”计划框架下共实施16个交通基础设施项目,在铁路运输领域,通过实施这一计划,不断完善哈萨克斯坦连接中国、俄罗斯、中亚、南高加索和欧洲的水陆交通枢纽设施,使其中转运输和出口能力大大增强,为打造欧亚地区交通物流中心奠定坚实基础。

二 跨境铁路及物流情况

1.跨境铁路

目前哈萨克斯坦境内有六条铁路与邻国接壤,形成国际运输走廊,目前都在进行改建和扩建当中,具体如下。

(1)北部铁路走廊。西欧—中国、朝鲜半岛和日本,途经俄罗斯、哈萨克斯坦,货物运输时间10个昼夜。哈萨克斯坦境内路段为:多斯托克—阿克托盖—萨雅克—莫英德—阿斯塔纳—彼得罗巴甫洛夫斯克,长度为1910公里。

(2)南部铁路走廊。东南欧—中国和东南亚,途经土耳其、伊朗、中亚国家。哈萨克斯坦境内路段为:多斯托克—阿克托盖—阿拉木图—舒阿里斯—萨里亚加什。

(3)高加索—中亚—亚洲铁路走廊。其中,哈萨克斯坦境内路段为多斯托克—阿拉木图—阿克套。

(4)北—南铁路走廊。北欧—海湾国家—俄罗斯和伊朗—哈萨克斯坦。该走廊抵达哈萨克斯坦后分成两条线:一条经阿克套港口抵俄罗斯乌拉尔地区;一条从阿克套抵阿特劳。

(5)中国—哈萨克斯坦—土库曼斯坦—伊朗—波斯湾走廊。从中哈边境霍尔果斯到德黑兰,全程10297公里。该铁路2009年开始施工,2014年12月3日全线开通。该铁路使从中国经中亚到西欧的贸易路线缩短约10000公里路程。哈总统纳扎尔巴耶夫认为,这条铁路是通往亚太的“新丝绸之路”。

2.跨境物流

跨境物流进展主要表现在“一带一路”与“光明之路”对接领域。2016年9月,中哈签署了《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划》,交通基础设施领域是双方合作重点。近年来,中哈基础设施建设和运输物流合作正在稳步推进,并开始取得初步成果。

中哈两国铁路联网为哈萨克斯坦实现成为欧亚大陆运输走廊的愿望奠定了良好的基础。自2012年12月22日霍尔果斯铁路口岸正式开通运营至2017年7月,铁路口岸累计进出口货物508万吨,预计到2020年进出口过货量将达2000万吨。

2011年1月,“渝新欧”国际铁路全线开通。这是从中国重庆经新疆出境,再经哈萨克斯坦、俄罗斯、白俄罗斯、波兰至德国杜伊斯堡的首趟中欧班列,全程11179公里,由沿途六个国家铁路、海关部门共同协调建立的铁路运输通道。目前,“渝新欧”解决了六大关键问题:其一,实现了沿途各国一次报关、一次查验、全线放行的便捷通关;其二,解决了宽轨、标准轨之间的转换;其三,自主研发了电子锁,实现了运输产品全程安全监控;其四,成立了由德铁、俄铁、哈铁、中铁和重庆市政府“四国五方”共同组建的“渝新欧”(重庆)物流公司,建立了各国铁路的信息沟通机制和快速处理突发事故机制;其五,实现了全程统一运单,进一步节约了运行时间、简化了程序;其六,基本解决了电子产品冬季试运输方案。通过以上措施,“渝新欧”已实现常态运行。仅2016年,经“渝新欧”班列运送出口的货物货值就达180亿元人民币,发货达4.2万个标箱,且近几年一直以每年约25%的速度增长。在“渝新欧”示范带动下,郑州、武汉、成都、西安、合肥等中国中西部内陆城市,近几年也纷纷拓展面向欧亚的跨国物流。目前经新疆阿拉山口和霍尔果斯口岸出境的中欧班列已开通11条,成为丝绸之路经济带国际物流运输骨干。

2014年5月,中哈连云港物流合作基地一期投产运营,这是丝绸之路经济带上首个落地的中外合作实体项目。中哈连云港物流合作基地自2013年9月开始筹建,2014年5月项目一期建成正式启用至今,已成为中亚国家对日、韩及东南亚国家转口的重要货物中转基地。截至2015年底,港口转运货物总量达25万个标准集装箱。该基地是丝绸之路经济带建设的第一个实体项目,具有风向标式的引领意义,直接影响到上合组织成员国的后续跟进。

2014年12月25日,哈萨克斯坦“霍尔果斯—东大门”经济特区陆港正式投入使用,这是哈境内最重要的物流中心,业务范围包括集装箱服务、仓储服务、货物分类及包装等。通过陆港,来自中国等亚太国家和地区的货物将过境哈萨克斯坦运往俄罗斯和欧洲各国,不但能缩减运输距离和时间,还将给哈方带来巨大的经济效益。哈方对陆港寄予厚望,希望通过其能大幅提高哈中贸易额,并扩大中国与里海国家之间的贸易往来。

2016年2月18日,中哈俄开通新疆至俄罗斯的多边国际道路运输线路,自此,中方货车经行哈萨克斯坦共和国后不再需要卸货、报关、中转等环节,可直接驶至俄罗斯联邦口岸。这也是落实“一带一盟”国家战略对接的具体进展。

2017年2月5日,哈萨克斯坦小麦首次过境中国连云港发往东南亚地区,标志着中哈粮食过境安全大通道正式打通。通过从中国过境运输,哈萨克斯坦小麦的价格相比同级澳麦每吨约低45美元,澳麦运抵东南亚的运输时间大约需要30天,而哈麦通过铁海联运过境至东南亚地区仅需要20天左右,交货期限大大缩减,不仅大大提升了哈麦较同类小麦在货价和运线方面较强的市场竞争力,同时,也解决了中亚、中欧班列运载出去多返回少、返程空载比例大的难题。

三 铁路建设运营管理体制及其改革

1.成立哈萨克斯坦国家铁路有限公司(简称哈国铁)

早在1997年,哈萨克斯坦就启动了铁路系统改革,在当时三个铁路管理机构的基础上成立了哈国铁。此后施行了两套结构调整方案,对行业进行了具有深远影响的改革。在第一阶段,成立了纵向一体化的哈萨克斯坦国家铁路有限公司,逐步剥离和转移社会职能机构和辅助性企业等非主营资产,改革后,车辆修理和铁路维护成为独立运作的企业,实行以下运行模式:拥有全国的铁路干线资产和干线铁路运营权;参与国家购买和建造客车车厢的实施计划,负责新铁路项目的修建;除由国家预算补贴客运部分亏损外,货运的部分盈利也用于弥补客运亏损;每年调整客、货运费率,形成既满足市场需求又兼顾收支平衡的经营格局。

2.放开铁路运营市场

哈萨克斯坦的《铁路运输法》规定,干线铁路网的经营人具有垄断地位,为承运人提供使用权,而承运人之间具有相互竞争的关系。

《哈萨克斯坦共和国2015年运输发展战略》规定,提供运输服务和维护基础设施应该由私人部门进行,国家将鼓励吸引私人资本实施基础设施项目。在实施铁路运输基础设施项目中将广泛采用公私合作伙伴关系模式(PPP),为吸引私人投资参与建设新的基础设施项目可采用不同的合作方案。继续实行市场自由化政策,限制国家参与运营商和其他市场主体的活动,创造条件发展车厢运营商市场。保证对所有的经营主体进入运输服务和基础设施服务市场提供平等条件。运输服务市场将进一步民营化和自由化,国家促进私人部门参与实施对私有的机车和基础设施的生产、更新和现代化,为此将创建良好的经济条件,包括实行灵活的技术标准政策和国库政策。

2010年哈政府通过的《2010~2014年发展运输基础设施纲要》规定,完善国家对基础设施实施者的调控。在铁路运输领域,将基础设施和运输活动分割开来,允许独立的承运人使用基础设施,将国家价格调控机制变更为由承运人根据市场情况提供服务的自我调控机制。

3.实行客运特许经营机制和承运人补贴

受苏联模式的影响,哈国铁受国家定价机制的限制,在某些大宗资源性物资的运输方面一直呈现政策性亏损的经营局面,虽然亏损面比重在货运收入中呈逐年减少趋势,但数字仍然十分可观。作为改革的一环,哈政府实施了客运特许经营以及地方预算对承运人的补贴机制。为保障铁路在新机制和新条件下运行顺畅,国家有关部门研究相应的法规和管理条例,其中包括新费率的计算方法,引进新的生产和财政独立核算方法等。

对出现的政策性经营亏损,政府对哈国铁实施国家补偿。根据国家于2001年12月8日制定的《铁路运输法》和2004年2月6日颁布的第145号政府令,政府对铁路客运的亏损实施政府补贴。政府根据哈国铁提出的补贴计划,按年度制订补贴资金计划表。在货物运输方面,国家部分放开了对某些大宗货物运输定价的限制,这成为哈国铁的主要利润来源。

四 铁路建设运营中的法律保障

1.针对铁路建设运营的专门立法

哈萨克斯坦的《铁路运输法》(2001年12月8日批准)。该法共12章96条,旨在调节承运人、承运过程参加者、国家机构、旅客、发运人、接收人、货物发运人、货物接收人及其他自然人和法人在客运、行李、货物、货物行李运输和铁路邮寄中的公共关系。

2.铁路建设运营主体及其确定程序

(1)作为铁路建设运营主体的条件。

哈萨克斯坦共和国对铁路建设、运营实行许可证管理。

根据《哈萨克斯坦共和国许可证法》(简称《许可证法》)第2章第9条规定,必须强制(实施)许可证制度的活动种类包括“通过铁路、轮船、海轮、飞机运送旅客和货物,通过汽车过境运送旅客和货物,各种方式运送危险货物,空中工作”。第25章第24款规定:“没有相应的许可证而从事活动或违反许可的定额和规则,应承担法律规定的行政和刑事责任。”

根据修订后的哈萨克斯坦《建筑、城建和建设法》《许可证法》,哈萨克斯坦提高了获取建筑许可证的要求。现采用三个等级的许可证:

一级许可证可以允许建设各种复杂等级的建筑项目。建筑公司必须具有这一领域10年以上的工作经验。

二级许可证有权利建设中等复杂程度的建筑以及三级许可证所允许的项目。建筑公司要有5年以上的工作经验。

三级是基础等级,三级许可证可以建设简单的建筑,对工作经验没有要求。

此外,新的法规还要求对专业人员进行考核。所有负责技术监理、项目检验、楼体技术检查和国家建设督察的专业人员都在接受考核之列。

(2)铁路建设运营主体的确定程序。

哈萨克斯坦铁路建设、运营实行许可证管理和招标制。

哈萨克斯坦《铁路运输法》规定,对与铁路运输经营活动有关的服务、工程、产品必须实施资格证书管理,对个别经营活动实施许可证制度管理,对车辆进行国家登记注册。

哈萨克斯坦《许可证法》规定,对铺设铁路路基和路面建设、对铁路供电网的安装均实行许可证管理。

哈萨克斯坦承包工程市场分为基础设施、工业建筑和民用建筑三大类,细分市场可分为公路、铁路、空运、管道运输、电力能源、电信、工业园区、住宅八个行业。哈萨克斯坦对大中型工程建设项目须采取招标方式进行,工程承包招标信息刊登在当地报纸《Бюллетень》(每周五期)上,同时哈萨克斯坦政府采购网http://goszakup.gov.kz也会登载《Бюллетень》的全部招标信息。

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章节目录

  • 第一节 哈萨克斯坦铁路基础设施建设运营及法律保障
    1. 一 铁路运输发展现状及促进政策
      1. 1.发展现状
      2. 2.发展目标
    2. 二 跨境铁路及物流情况
      1. 1.跨境铁路
      2. 2.跨境物流
    3. 三 铁路建设运营管理体制及其改革
      1. 1.成立哈萨克斯坦国家铁路有限公司(简称哈国铁)
      2. 2.放开铁路运营市场
      3. 3.实行客运特许经营机制和承运人补贴
    4. 四 铁路建设运营中的法律保障
      1. 1.针对铁路建设运营的专门立法
      2. 2.铁路建设运营主体及其确定程序
      3. 3.铁路建设运营中的特许权经营
      4. 4.外资对铁路建设运营的参与
      5. 5.法律规定及实践中的铁路建设运营融资方式
    5. 五 本节小结
  • 第二节 哈萨克斯坦公路基础设施建设运营及法律保障
    1. 一 公路发展现状及促进政策
      1. 1.发展现状
      2. 2.发展目标
      3. 3.大项目建设
    2. 二 公路建设运营的法律保障
      1. 1.针对公路建设运营的专门立法
      2. 2.对公路建设运营主体的法律要求
      3. 3.公路建设运营管理体制
      4. 4.公路建设运营权的获得
      5. 5.公路建设运营中的特许权经营
      6. 6.外资对公路建设、运营的参与
      7. 7.公路建设运营的融资模式
    3. 三 本节小结
  • 第三节 哈萨克斯坦油气管道建设运营及法律保障
    1. 一 油气管道建设运营现状及促进政策
      1. 1.发展现状
      2. 2.发展目标
    2. 二 哈萨克斯坦的跨国干线油气管道系统
      1. (一)已建跨国石油管道
      2. (二)跨国天然气管道
      3. (三)在建和拟建的出口管道
    3. 三 干线油气管道建设运营的法律保障
      1. 1.总体立法情况
      2. 2.国家拥有对干线油气管道的绝对所有权
      3. 3.油气管线建设运营主体的法律要求
    4. 四 本节小结
  • 第四节 哈萨克斯坦电网建设运营及法律保障
    1. 一 电力系统发展现状及促进政策
      1. 1.发展现状
      2. 2.未来规划
      3. 3.中哈电力合作
    2. 二 电力体系改革及现有管理体制
      1. (一)电力体系改革
      2. (二)电力监管及行业格局
    3. 三 干线输电网建设及跨境输电的法律保障
      1. 1.总体立法情况
      2. 2.电网建设运营主体的确定程序
      3. 3.电网建设运营权的获得
      4. 4.电网建设运营中的特许权经营
      5. 5.外资对电网建设运营的参与
    4. 四 本节小结

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