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第七章 俄罗斯和中亚国家基础设施建设运营市场准入比较

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李建民

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第七章 俄罗斯和中亚国家基础设施建设运营市场准入比较

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第七章 俄罗斯和中亚国家基础设施建设运营市场准入比较

苏联解体后,俄罗斯及中亚各国都十分重视基础设施建设及其该领域的法律构建。无论是国家基础设施的建设规划,还是管理机构的设置和变更、权利与义务的划分以及资金来源和分配,基本都以立法的形式来规定,以保证国家对该领域的有效管理。各国改革后的管理体制和新法律各具特色,既有原体制的印记,也伴随着经济市场化不断调整。了解和把握这些变化对于推动上合组织内部跨境通道的建设联通具有重要意义。本章将在对俄罗斯及中亚国家国别分析的基础上进行比较研究,旨在为上合组织的互联互通合作提供法律和制度环境参考。

第一节 俄、哈、乌、吉、塔五国基础设施建设运营及管理体制特点

一 基础设施发展现状

苏联时期,欧亚地区已形成统一的铁路、公路、管道、电网基础设施网络。苏联铁路曾是一个非常庞大的运输系统,也是苏联最主要的交通运输方式。至苏联解体前的1989年,苏联铁路运营里程长达14.75万公里,仅次于美国;其中电气化铁路里程居世界首位,总长5.38万公里,占全国铁路营业里程的36.5%;复线铁路总长5.38万公里,同样占全国铁路营业里程的36.5%;当年完成货物运输量逾40亿吨,运送旅客43亿人次。苏联铁路承担全国55%的货物周转量和37%的旅客周转量。在苏联国民经济中,铁路运输作为基础部门之一,占有特殊的地位。

苏联铁路分布很不平衡,西部地区约占全国铁路总长度的70%,其中以欧洲部分的中部、南部和西部铁路网较稠密。以莫斯科为中心,共有11条铁路将各经济区联系起来。干线铁路东通乌拉尔、中亚、西伯利亚和远东,北至北冰洋和波罗的海沿岸地区,南达克里米亚半岛和外高加索,西经布列斯特和利沃夫通往波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利及罗马尼亚等国。东部地区铁路仅占全国铁路长度的30%,路网密度只及全国平均密度的 40%。主要干线除横贯西伯利亚、远东地区南部的西伯利亚大铁路外,还有在其南侧大体与之平行的中西伯利亚铁路和南西伯利亚铁路,以及沟通西伯利亚与中亚联系的土西铁路等。

苏联解体后,该地区保持了原有的铁路网布局,俄罗斯的铁路网与新独立国家的铁路紧密连接,同为独联体统一运输体系的一部分。但中亚国家的基础设施短板显露无遗(见表7-1,表7-2)。苏联时期,按照全苏生产力布局要求设计安排了中亚国家基础设施体系,其特点是对外联系通道不足,全部对外铁路通道均面向俄罗斯,国内基础设施彼此割裂,哈萨克斯坦丰富的油气资源因没有管道而无法在国内输送,吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦铁路国内没有直连,南北联系须绕行他国或靠公路,与外部经济基本处于相对封闭状态。与此同时,由于这些国家多数铁路和公路都是苏联时期建设的,多年来基本只能修修补补,没有能力大规模更新建设,不仅影响了各自国内客货运输效率和质量,也影响了对外经济贸易合作的开展。进入21世纪后,随着欧亚之间贸易运输量的不断扩大,这些国家运输通道的瓶颈限制日益突出。在这一背景下,俄罗斯和中亚国家都出台交通发展规划,努力改善本国的运输状况并建设新的跨国铁路。

苏联解体27年来,该地区基础设施建设发展经历三个大的阶段。20世纪90年代制度转型期间,各国经济下滑,基础设施投资处于停滞状态。进入21世纪后,各国开始走出经济下降的阴影,俄罗斯和中亚国家利用多种融资来源,加大对交通基础设施、能源运输管道的投资力度,但2008年之前投资重点仍为能源领域,道路基础设施建设进展相对缓慢。2008年之后,为摆脱单一的能源依赖模式,俄罗斯和中亚国家都把加大基础设施投资作为经济结构改革和摆脱危机的重要抓手,进一步加大投资力度。目前,各国交通基础设施状况得到一定改善,但在全球仍处于较落后水平,基础设施改造建设市场有较大发展空间。

表7-1 俄罗斯和中亚国家交通基础设施概况

表7-2 中亚国家铁路总里程情况

二 铁路管理体制

苏联时期,由交通部对铁路部门实行高度集中统一管理。作为政府职能部门,交通部既负责铁路行业管理,又兼以运输总公司身份对全国铁路进行组织和运营,还负责对全国路网进行维护与建设。全国划分为32个铁路局及180个铁路分局,每个铁路局平均管辖4000~6000公里的铁路,每个铁路分局平均管辖700~1000公里的铁路。苏联铁路拥有近400万职工,约占苏联全部工作人口的3.5%。铁路、公路、管道、电网均属自然垄断行业,由于自然垄断行业所特有的部门运行网络化,投资具有巨大的资本沉没性,生产成本具有规模经济性,产业地位具有基础性和命脉性,提供产品或服务具有必需性、普遍性和信任性等特点,长期以来,自然垄断部门一直由政府管控。

苏联解体后,俄罗斯及中亚国家均对铁路、公路、管道、电网建设运营体制进行了改革,改革后的管理体制基本实现了“政企分离”“网运分离”,将交通部原本承担的国家调控、监管职能和企业管理职能分开。政府部门只保留国家管理职能,运营职能则交给新组建的铁路公司。总体来看,各国改革的幅度和效果并不完全相同。改革后,各国的政府对交通基础设施建设运营仍保留了较大控制权。此外,由于苏联时期的铁路网发展已有相当基础,解体后各国铁路运输标准仍基本统一,易于实现内部的互联互通。

俄罗斯领土辽阔,拥有发达的铁路运输网,承担了世界铁路货运总量的20%和客运量的10%。进入21世纪,随着经济的全面复苏和快速增长,加快铁路建设问题也提上议程。从管理体制看,目前俄罗斯铁路运营职能已从交通部剥离出来,交通部只负责制定和实施国家有关铁路发展的宏观政策和生产技术标准,铁路运营职能由新组建的国家铁路运输公司承担。与运输服务密切相关的生产性企业(包括原来的17个铁路局、客车和货车修理工厂、机车车辆零部件制造工厂、建筑工程单位、勘测设计和科学研究机构等),以及355所各类学校(其中有10所高等院校)均划归铁路运输公司。

哈萨克斯坦没有出海口和出海通道,尤其重视发展陆上运输,独立后哈修建铁路的数量比独联体其他国家同期修建铁路数量的总和还要多。哈萨克斯坦铁路发展战略优先方向是打造封闭的铁路网和建设国际运输走廊。哈萨克斯坦铁路改革步伐较大,首先是成立了纵向一体化的国有哈萨克斯坦铁路控股公司,逐步剥离转移公司的社会职能机构和辅助性企业等非主营资产。其次是放开铁路运营市场,在铁路运输领域,将基础设施和运输分割开来,允许独立的承运人使用基础设施,将国家价格调控机制变更为由承运人根据市场情况提供服务的自我调控机制。

乌兹别克斯坦铁路目前仍由国家专营。乌只有乌兹别克斯坦铁路公司一家国家铁路股份公司,其为集基础设施建设运营和机车车辆管理为一体的垂直一体化公司。建设新铁路线、改造铁路网是乌兹别克斯坦铁路发展规划的优先目标。乌《铁路运输法》规定,国家铁路运输管理机关在其权限内通过的决定,对所有的法人和自然人、地方国家权力机关都具有强制性。任何人都无权干预与运输过程相关的铁路运输活动。在这一体制下,乌国内铁路建设、改造项目均由乌兹别克斯坦铁路公司组织实施,铁路运营主体由该公司代表国家依法确定。

吉尔吉斯斯坦目前仍然由国家的铁路运输管理机构对铁路运输实行集中管理。吉尔吉斯斯坦《铁路运输法》规定,国家对铁路运输过程实行集中管理,由运输领域的国家机构专营。除非吉国家法律有特别规定,吉国家权力机构、地方自治机关、社会和其他组织、自然人均无权干预与运输过程有关的铁路运输活动。对铁路运营活动的调节由运输领域的国家执法机构根据其职权实行。但运输领域的全国性政策不排除各地区根据本地区的发展计划、运输基础设施建设、环境保护、合理利用能源和安全的需要协调地发展私营和国有铁路。

塔吉克斯坦是高山之国,境内93%的领土为山地,一半以上的地区海拔高于3000米,属于交通极不便利的内陆国家。塔吉克斯坦暂无针对铁路建设运营的专门立法,其铁路部门属国家垄断。1994年,在中亚铁路杜尚别分站基础上组建了塔交通部所属的单一制国有企业塔吉克斯坦铁路公司,塔所有铁路建设运营均由该公司集中实施。

三 公路管理体制

苏联时期,公路运输没有中央一级的管理机构,而是由各加盟共和国分管。苏联的公路行政分为六级,即国家公路(国家干线和一般国家公路)、加盟共和国公路、州公路(包括边区和自治共和国)、地方公路、工业专用路和农村道路。前四级为公用道路。国家公路由中央负责规划和建设,建成后交由加盟共和国管理和养护。加盟共和国负责国道的规划和建设、国家公路和加盟共和国公路的养护和对州以下公路管理的指导工作。州以下的公路由地方负责修建和养护。工业专用路由使用部门自建自养。苏联解体后,五国均对公路管理体系进行了改革,改革后的管理体制仍保留了“统一政策、分级管理”的模式。

俄罗斯的做法是在交通部下设公路署,公路署是在汽车交通和道路管理领域履行国家服务职能和国有财产管理职能的联邦执行权力机关。公路署代表国家制定俄罗斯公路发展战略,管理、改善和开发联邦公路网,监管联邦预算对公路专项拨款的使用、公路技术和质量、环保安全标准,在公路经济领域实行统一的经济、科技、创新、投资、人员和对外经济政策等。除联邦公路署外,俄罗斯还成立国家公路公司专门负责联邦公路的建设运营管理。该公司被委托管理联邦级汽车公路,支持和发展汽车公路网及公路附设的管网与相关基础设施,其职能还包括对联邦公路进行现代化改造,收取道路通行费,代表国家与私人投资商签订特许经营合约。目前,俄罗斯公路分为联邦、地区、地方和私人四级,前三级资金来源和管理机构属于相对应的政府,私人公路由私人出资建设并由政府转交其运营。

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章节目录

  • 第一节 俄、哈、乌、吉、塔五国基础设施建设运营及管理体制特点
    1. 一 基础设施发展现状
    2. 二 铁路管理体制
    3. 三 公路管理体制
    4. 四 油气管道建设运营管理体制
    5. 五 电网建设运营管理体制
  • 第二节 俄、哈、乌、吉、塔五国基础设施公共投资市场准入法律比较
    1. 一 有关基础设施建设运营主体确定程序和管理要求不尽相同
      1. (一)铁路建设运营主体确定程序和要求
      2. (二)公路建设运营主体确定程序和要求
      3. (三)油气管道建设运营主体确定程序和要求
      4. (四)电网建设运营主体确定程序和要求
    2. 二 五国对外资参与铁路、公路、管道及电网建设运营的不同规定
    3. 三 对特许经营对象和协议有效期规定差别较大
    4. 四 基础设施建设融资模式比较
      1. (一)法律层面的规定
      2. (二)实际做法
    5. 五 中国与俄罗斯、中亚国家跨境基础设施建设运营模式比较
      1. 1.中俄原油管道
      2. 2.中哈原油管道
      3. 3.中亚天然气管道
      4. 4.中俄跨境电网
    6. 六 俄罗斯和中亚国家基础设施建设运营法律的特点
      1. 1.俄罗斯法律最为复杂烦冗
      2. 2.针对同一事务法律规定条款相互矛盾
      3. 3.五国立法经常修改变化频繁
      4. 4.有关跨境基础设施建设法律调节的特点

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