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第九章 上合组织基础设施互联互通的进展、问题及风险防范

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李建民

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第九章 上合组织基础设施互联互通的进展、问题及风险防范

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第九章 上合组织基础设施互联互通的进展、问题及风险防范

第一节 上合组织基础设施互联互通取得进展

上合组织是世界上人口最多、地域最广、潜力巨大的综合性区域组织。2012年,中国首次提出用10年时间实现上合组织区域内基础设施互联互通是务实合作的首要目标。2013年,中国提出“一带一路”倡议,基础设施互联互通被定位为优先领域。2016年以来的几届上合组织峰会均强调,要把丝绸之路经济带作为促进区域合作的手段。目前,“一带一路”倡议和上合组织合作互为动力,融合发展,区域基础设施建设联通已得到各个成员国的积极响应和广泛认可。

一 发展战略和规划实现对接

政策沟通对于国家间合作和区域合作发挥着先导作用和基础作用,而政治互信是实现政策沟通的现实基础。上合组织已成为“一带一路”建设与区域合作倡议、各国发展战略对接的重要平台。目前,在政治领域,中国与俄罗斯和中亚国家已实现全面战略伙伴关系“全覆盖”(中哈2011年6月、中乌2016年6月、中塔2017年、中吉2018年6月从战略伙伴关系升级为全面战略伙伴关系)。

在深化政治互信的基础上,“一带一路”倡议与俄罗斯和中亚国家实现了发展战略和规划对接。中国“一带一路”分别与哈萨克斯坦“2050年发展战略”和“光明之路”计划、乌兹别克斯坦“福利与繁荣年”规划、吉尔吉斯斯坦“国家稳定发展战略”、塔吉克斯坦“能源交通粮食”三大战略及土库曼斯坦建设“强盛幸福时代”发展战略实现对接,各国希望通过战略对接寻找契合点,为各自国内发展寻找新机遇,开展基础设施领域的合作是对接的优先领域之一。

二 金融合作不断深化

资金是基础设施建设的重要支撑。上合组织多数国家开展基础设施建设的资金缺口较大。亚投行和丝路基金的成立是打造“一带一路”资金平台的战略性举措,上合组织成员国均为“一带一路”沿线国家,对此持欢迎态度,并积极参与组建亚投行,俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦均为亚投行创始成员国,积极探索“一带一路”建设中新的融资模式。

近年来,中俄金融合作活跃。双边贸易中人民币结算比重已升至贸易额的5%,自2015年1月起,中国进口俄罗斯石油亦开始以人民币结算。2015年10月以来,中国人民银行两次动用本币互换资金累计100亿卢布,主要用于双边贸易结算。

中亚国家扩大与中方在本币支付和结算方面的合作,哈萨克斯坦已将人民币列为储备货币。2017年6月8日,上海证券交易所(上证所)与哈萨克斯坦阿斯塔纳国际金融中心管理局(AIFC管理局)在阿斯塔纳签署合作协议,将共同投资建设阿斯塔纳国际交易所。根据规划,阿斯塔纳国际交易所将成为哈萨克斯坦国有资产证券化的重要平台,并致力于发展成为中亚地区的人民币交易中心和丝绸之路经济带上的重要金融平台,为“一带一路”建设项目落地提供融资服务。丝路基金出资20亿美元,建立中哈产能合作专项基金。两国金融和保险机构签署多项融资和合作协议,为双边重大项目实施提供了有力支持。

中方还启动了人民币兑塔吉克斯坦索莫尼汇率挂牌交易,中国农业银行成为中国首家实现人民币兑索莫尼汇率挂牌交易的金融机构。中国农业银行还与塔吉克斯坦外经银行等6家金融机构共同发起设立了中塔丝路投资管理有限公司,积极推动双方人民币跨境结算、大宗商品贸易融资等,使中塔两国贸易投资更加便利化。

中国国家开发银行利用上合组织银联体平台,支持中乌石油管道建设等重点建设项目,中国进出口银行作为中国政府对乌兹别克斯坦的优惠出口买方信贷行,为乌兹别克斯坦的基础设施建设提供了低息信贷支持。亚投行、丝路基金和中国—欧亚经济合作基金成立后开展项目遴选。2018年6月,丝路基金与乌兹别克斯坦国家石油天然气控股公司签署合作协议,为乌油气相关项目提供美元和人民币投融资支持;与乌兹别克斯坦国家对外经济银行签署合作备忘录,带动中方产业合作伙伴共同推进乌第二大城市撒马尔罕的文化旅游综合体建设。

三 设施联通成效显著

设施和道路联通是促进和帮助上合组织成员国实现经济快速发展的有效途径,也是上合组织合作成果最突出的领域之一。近年来,上合组织所在地区一批有重大影响的道路、跨境物流运输、能源基础设施等互联互通合作项目相继竣工。上合组织间已经初步形成了公路、铁路、管道等区域复合型基础设施网络,进一步拉紧了彼此间的利益纽带。哈萨克斯坦在这方面表现非常突出,所提出的“光明之路”新经济政策,核心就是基础设施建设计划。通过大力发展国内运输网络,并使其成为连接中国、欧洲与中东各大市场的主要运输和交通枢纽,哈萨克斯坦大大提高了自身参与区域一体化的竞争力。按照世界银行发布的物流发展效率指数,哈在全球160个国家的排名从2007年的133位跃升为2014年的第88位、2016年的第77位。

目前,中国贷款并承建的吉尔吉斯斯坦伊塞克湖环湖公路连接线修复项目,亚行投资中国承建的塔吉克斯坦艾尼—彭基肯特高速公路项目,中国政府提供优买贷款、中铁隧道集团承建的乌兹别克斯坦“总统1号工程”安格连—帕普铁路甘姆奇克隧道项目于2015年先后顺利完工,中国承建的塔吉克斯坦瓦赫达特—亚湾隧道工程进展顺利。这些项目的实施不仅大大改善了中亚国家的交通基础设施状况,提升了道路通达水平和交通运输能力,同时这些多为非资源领域的大合作项目,也成为中国优质产能走进中亚国家的成功范例及双方共建丝绸之路经济带的示范工程或重要成果。

在跨境物流运输合作方面,中哈连云港物流合作基地自2013年9月开始筹建,2014年5月项目一期建成正式启用至今,已成为中亚五国过境运输、仓储物流、往来贸易的国际经济平台。该基地发出的亚欧跨境货物班列已覆盖中亚五国200多个站点,并分别延伸形成至土耳其伊斯坦布尔和德国杜伊斯堡的2条通道,成功开通了运送哈萨克斯坦斯坦出口小麦、乌兹别克斯坦斯坦通用汽车整车的2组东向过境专列和德国杜伊斯堡—乌鲁木齐—连云港—印度新德里的公铁海联运班列。该基地是丝绸之路经济带建设的第一个实体项目,具有风向标式的引领意义,直接影响着上合组织成员国的后续跟进。

中欧班列成为欧亚地区互联互通的重要标志。中欧班列系中国开往欧洲的快速集装箱货运编组列车,自2011年3月首趟中欧班列成功开行以来,目前共有西、中、东3条通道和5大口岸:西部通道由中国中西部经新疆阿拉山口(霍尔果斯)出境,中部通道由中国华北地区经内蒙古二连浩特出境,东部通道由中国东南部沿海地区经内蒙古满洲里(黑龙江绥芬河)出境。中欧班列具有运输速度快、价格低的特点,只相当于海运时间的1/3,空运价格的1/5,且组织方式灵活。2016年,中方颁布了《中欧班列建设发展规划(2016~2020年)》,为实现中欧班列的常态化、有效运行提供了制度性保障。截至2018年10月,中欧班列累计开行超过11000列,运行线路65条,通达欧洲15个国家的44个城市,运送货物92万个标准集装箱。中欧班列不仅成为联通欧亚的大动脉,对于促进上合组织区域内互联互通更是发挥了重要作用。

在能源基础设施建设领域,中俄东线天然气管道已经开工,中俄东线天然气管道进入实质性建设阶段,对中俄双方都具有长远的战略意义。在国际能源供求格局发生重大变化的背景下,俄罗斯天然气进入庞大、稳定的中国市场、将成为其拉动经济增长的重要保障,而对中国来说,标志着中国四大能源通道战略拼图的全面完成,且四大能源进口通道都将“油气兼备”。中国—中亚天然气管道D线塔吉克斯坦境内段开工建设;吉尔吉斯斯坦南北电力大动脉(达特卡—克明500千伏高压输变电工程)竣工;塔吉克斯坦杜尚别2号热电厂一期工程第一台机组并网发电。中国—中亚天然气管道是多方参与、共同受益的战略性合作项目,包括A、B、C、D四条线路,其中D线首次途经塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦两国,与已建成的连接土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦的A、B、C线一道,形成中国—中亚天然气管道网,把中亚五国与中国紧密联系在一起,不仅对保障中国的能源安全,而且对推动地区经济发展意义重大。吉、塔的电力项目均为中国与其政府间合作项目,吉尔吉斯斯坦电力项目的完成结束了该国电力输送需要借道邻国的历史,实现了国家电网独立输电和国内外互联,大大提高了电网长距离大容量现代化输变电的水平和规模。塔吉克斯坦杜尚别2号热电厂是塔国最大热电厂,项目的完成标志着塔在实现电力独立和电力保障道路上迈进了一大步。

第二节 上合组织互联互通面临的问题和风险

尽管上合组织基础设施互联互通具有地缘优势和政策优势,近年来也取得长足进展,在硬件联通方面初步形成了公路、铁路、管道等区域复合型基础设施网络,但在软性基础设施建设、融资瓶颈、运行效率、运营模式、政府与市场关系等方面还存在许多问题,有待进一步解决。

一 面临问题

1.投融资模式单一

上合组织成员国普遍存在基础设施落后、建设资金缺口大的问题,一方面这为中国投资“走出去”提供了机遇,另一方面这也带来了相应的风险。中国在推动区域基础设施互联互通时最常用的做法是通过贷款融资,对于一些能够分担风险的创新模式如PPP还很少使用。未来,随着互联互通建设的大规模铺开,有必要根据所在国的需求和形势,探讨更适合的投融资模式。

2.缺少有约束力的合作机制

目前,在上合组织内围绕基础设施互联互通建立的合作机制多为双边的,尤其是在规划对接、跨境设施项目共建方面缺乏统筹平衡机制,广泛的磋商机制、投资保护机制、争端解决机制尚未建立,对促进上合组织的基础设施建设合作、标准兼容、投资安全和运输便利化的协调效力有限。

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章节目录

  • 第一节 上合组织基础设施互联互通取得进展
    1. 一 发展战略和规划实现对接
    2. 二 金融合作不断深化
    3. 三 设施联通成效显著
  • 第二节 上合组织互联互通面临的问题和风险
    1. 一 面临问题
      1. 1.投融资模式单一
      2. 2.缺少有约束力的合作机制
      3. 3.规则制定能力不足
      4. 4.发展不平衡制约互联互通的顺利开展
      5. 5.存在巨大资金缺口
      6. 6.各类合作组织、协调机制作用的发挥不尽如人意
      7. 7.制度化、标准化建设滞后
    2. 二 存在风险
      1. 1.政治风险
      2. 2.腐败风险
      3. 3.非传统安全风险
      4. 4.大国通道博弈加强
      5. 5.全球经济下行冲击
      6. 6.商业风险
      7. 7.管理风险
      8. 8.由于企业具体经营行为导致的争端
  • 第三节 对中国与上述国家开展跨境通道合作的建议
    1. 一 一般性建议
      1. 1.以法治化助推“一带一路”建设
      2. 2.加强设施联通机制协调
      3. 3.强化项目风险评估
      4. 4.处理好政府和市场的关系
    2. 二 具体领域建议
      1. 1.跨境铁路合作领域
      2. 2.跨境公路合作领域
      3. 3.跨境油气管道领域
      4. 4.跨境电网领域
    3. 三 金融机构提供融资建议
      1. 1.加大对项目融资风险监管力度
      2. 2.从一般信用风险管理逐步转向全面风险管理
      3. 3.对贷款项目实行资本金制度
      4. 4.采用本外币双币种贷款融资模式提供境外贷款
      5. 5.利用离岸信托贷款结构防范境外项目的投资风险
      6. 6.借助中介和社会力量参与项目融资前期准备
      7. 7.创新完善投融资机制
      8. 8.建立上合组织基础设施类项目贷款集中度风险评价方法
      9. 9.对不同成员国实行差别化贷款政策和贷款

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