第三章 分析已有的扶持路径：连片特困地区贫困妇女的政策安排

贫困是一个历史的、动态的范畴。从早期对贫困的经济学解释到“贫困文化说”“能力贫困说”以及“制度结构致贫说”，贫困这一概念得到极大的拓展和深化，也促使国家在反贫困进程中产生了不同的政策理念和政策安排。我国政府有针对性的反贫困政策始于20世纪80年代初期，并在随后的30多年中不断发展和完善。从新中国成立初期至今，我国由政府主导的农村反贫困历程大致可以分为四个阶段。一是1949～1977年，计划经济体制下的广义扶贫阶段。新中国成立初期，为了尽快扭转“一穷二白”的落后局面并赶超发达国家而建立起了计划经济体制。在城市确定了优先发展资金密集型重工业的战略，在农村土地革命建立起农村财产共有制度的同时，也通过大规模建设基础设施、农村科技服务网络以及发展合作信用体系、教育和医疗卫生服务、农村基本保障体系等进行广义的农村扶贫。二是1978～1985年，制度性变革引发的大规模缓解贫困阶段。在这一阶段，政府尚未设立专门的扶贫机构，扶贫工作由中央政府直接承担，主要通过对贫困地区实行救济式扶贫、以经济增长促进减贫、组织开展“三西”扶贫开发计划等举措实施农村反贫困。同时，家庭联产承包责任制、放开农产品价格以及推进农村工业化等多项改革措施，激发了农民的积极性，显著提高了农村的生产力，大批长期处于温饱线以下的农民由此告别贫困，制度变革带来的经济增长相应地缓解了农村贫困问题。三是1986～2000年，在高速经济增长背景下以区域性瞄准为主的开发式扶贫阶段。这一时期，国家正式成立了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为“国务院扶贫开发领导小组”），负责组织、领导、协调、监督和检查贫困地区经济开发工作，并在县以上政府建立相应机构，在全国范围内建成扶贫开发工作的行政系统。同时，国家颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，调整国家扶贫开发工作重点县的数量，针对贫困地区和贫困人口制定了专门的扶贫开发政策措施，确定了以区域性瞄准为主、开发式扶贫的基本方针。四是2001年以后的全面建设小康社会进程中的扶贫开发阶段。2001年，国家制定并颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，明确提出继续解决和巩固农村贫困人口温饱问题、促进贫困地区全面发展、为达到小康水平创造条件的奋斗目标。^[]与此同时，国家在城市也实施了一系列反贫困政策，根据政策内容，学者将我国的城市反贫困政策分为四种类型：就业政策，着重为下岗工人提供就业信息、再就业培训等帮助；社会保险，主要为普通劳动者提供养老、医疗、失业以及工伤、生育等保险；社会救助，包括下岗职工基本生活费补贴、城市居民最低生活保障等；其他政策，包括教育扶贫、教育和医疗救助等。^[]

综观国家主导下的农村及城市反贫困政策，^[]经济政策的演变构成我国缓解贫困过程中的主要政策，体现为土地政策、分配政策、农产品流通政策、劳动力流动政策、农业支持政策以及区域发展政策等。^[]同时，反贫困政策逐渐从普遍性政策转向专门性政策，从以救济式扶贫为主走向以开发式扶贫为主。

《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》实施以来，全国扶贫系统着力推进以整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫和移民搬迁为主要内容的扶贫策略以及以农村最低生活保障制度、五保制度为主的社会救助政策，同时结合国家在政治、经济、科教文卫等各领域的基本政策及地区发展政策，全国各省区市在缓解和消除农村贫困方面都取得了巨大成就。贫困人口规模大幅度下降，农村居民生存和温饱问题基本解决，收入水平稳步提高，贫困地区基本生产生活条件进一步改善，社会事业不断进步，公共服务水平显著提高。我国逐步探索出一条中国特色扶贫开发道路，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，也为推动全球减贫事业发展做出了重大贡献。

同时，我们必须深刻认识到我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，以及经济社会发展总体水平不高、区域发展不平衡、制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在的现状。我们也要深刻地认识到扶贫对象规模大、相对贫困凸显、返贫现象尚未杜绝等问题仍然存在，我国依然面临十分艰巨的扶贫开发任务。而随着国家工业化、信息化、城镇化、市场化以及国际化的不断深入，经济发展方式加快转变，国民经济保持平稳较快发展，综合国力不断增强，社会保障体系逐步健全，也为进一步实施扶贫开发创造了良好的环境和提供了有利的条件。目前，我国剩余绝对贫困人口主要集中分布在以武陵山区、六盘山区、秦巴山区等为代表的14个集中连片特殊困难地区，且这些地区自然、民族、历史、政治等多重复杂因素的存在和交织加剧了反贫困工作的困难。

因此，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》明确指出，目前我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。因此，扶贫开发在指导思想上要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。2011年年底，中央扶贫开发工作会议决定将农民人均纯收入2300 元作为新的国家扶贫标准，比原标准提高了92%，全国贫困人口数量从2688万人扩大到 1.28亿人，更多的低收入人口被纳入扶贫范围，享受国家的扶贫优惠政策。同时，国家将连片特困地区作为新阶段扶贫开发的主战场，并于2011年11月正式启动了武陵山片区区域发展和扶贫攻坚试点工作，以期为全国扶贫攻坚发挥示范引领作用。

此外，扶贫开发新纲要明确提出要将少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划，要求在同等条件下予以优先安排，加大支持力度，继续开展兴边富民行动，帮助人口较少民族脱贫致富；推动贫困家庭妇女积极参与全国妇女“双学双比”活动，关注留守妇女和儿童的贫困问题。综上可以看出，新阶段我国的扶贫开发战略在普遍性的扶贫开发政策基础上更加注重特困地区连片开发、保护生态环境、面向特殊贫困对象等区域性、具体性和专门性的扶贫政策。

作为新阶段我国扶贫攻坚的主战场，连片特困地区集中了自然环境恶劣、民族传统复杂、文化教育落后、经济基础薄弱等多重脆弱性，加之当前劳动力外流造成的农村“空壳化”、农业“弱质化”甚至“女性化”现象在连片特困地区农村尤为严重。据统计，湖南桑植县外出务工人员中，女性达42803人，占比36.8%，男性为64.2%。^[]同时，伴随国内外对贫困研究的深入以及女性学研究的进展，目前在我国学者对贫困问题的实证及理论研究中，妇女贫困问题逐渐凸显并得到持续的关注和探讨。与贫困解释的一般观点不同，妇女贫困不仅具有自身的特殊性，而且与家庭贫困的代际传递、国家反贫困政策的执行绩效密切相关。因而贫困妇女对贫困的特殊经验、对反贫困政策的不同诉求以及对扶贫开发政策实施的特殊影响等成为扶贫开发政策具体实施者以及学术研究者关注的新主题。尤其在妇女成为农村发展留守群体的连片特困地区，妇女是地区发展也是扶贫开发的主体，扶贫开发政策的设计、运行、调整和评估等深刻影响扶贫开发政策的实施效果以及地区总体发展水平的提高。因此分析连片特困地区已有的扶持路径，梳理对贫困妇女的政策安排，对于评估现有扶贫开发政策对连片特困地区尤其是妇女主体的影响作用，对于未来进一步制定和调整连片特困地区扶持政策的设计和运行，提高政策的针对性和有效性，丰富连片特困地区贫困问题以及妇女贫困问题的理论研究，具有重要的理论意义和实践意义。

根据调研组在湖南省桑植县、贵州省思南县等地实施的实地调查研究，目前连片特困地区贫困妇女的政策安排延续了由国家主导的、普遍性的政策特点，现有政策安排以国家基本政策、社会各领域管理和发展政策以及地方政策为主，这些政策均以一般公民为普遍性的政策对象，缺乏具有性别意识的、针对妇女尤其是贫困妇女的专门性政策。非政府组织如全国妇联等通过与当地政府合作组织开展的一些政策项目有效地弥补了这一空白，为推动妇女尤其是贫困妇女就业创业、文化培训、医疗健康等方面的进步做出了积极贡献。从政策内容上看，连片特困地区现有的贫困妇女政策安排主要包括扶贫开发政策、社会保障政策、就业促进政策、医疗卫生政策、教育科技文化政策以及经济发展政策等。本章基于政策对象的广狭以及对贫困妇女的针对性将现有政策安排分为包含贫困妇女的普遍性政策安排以及以贫困妇女为主体的专门性政策安排，通过对连片特困地区妇女贫困政策安排的梳理分析已有的妇女扶持路径。

一 连片特困地区包含贫困妇女的普遍性政策安排

从广义上来说，连片特困地区作为区域整体，是国家基本社会政策以及政治、经济、科教文卫等社会各领域管理和发展政策的宏观政策对象，也是地方性政策的具体实施对象。虽然社会政策都有其确定的政策对象，而一些政策由于对象的一般性而具有较强的宏观性和指导性，因而在实施中弱化了针对具体政策对象的可行性和操作性。梳理连片特困地区现有的对贫困妇女的普遍性政策安排，本节根据其与贫困妇女以及贫困妇女家庭关系的紧密度，总结出包含妇女的普遍性的政策安排主要包括国家扶贫开发政策、社会保障政策、农业发展支持政策以及教育优惠政策等。其中国家扶贫开发政策主要包括以整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、连片开发、移民搬迁为主的国家专项扶贫开发政策等，社会保障政策包括在连片特困地区已经实施开展的新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度以及农村低保与扶贫开发两项衔接政策、医疗救助制度、灾害救助制度等，农业发展支持政策主要包括粮食直补、良种补贴、农机补贴等各项农业补贴政策，教育优惠政策则以“两免一补”政策及农村寄宿制学校建设制度为主。^[]

（一）专项扶贫开发政策

国家专项扶贫开发政策是将收入低于扶贫标准的人口作为工作对象，将贫困人口集中的中西部革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点区域，以财政专项扶贫资金为主要资源，集中资源改善这些地区的基础设施，发展特色优势产业，完善社会服务体系，增强人口素质，同时中央和地方各级政府编制专项规划，分年实施。我国的专项扶贫开发政策主要包括整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、连片开发、移民搬迁等具体政策。

1.整村推进

整村推进是新时期我国农村开发式扶贫的三大重点内容之一。整村推进能够利用较大规模的资金和其他资源，在较短时间内使被扶持的村在基础设施和社会服务设施、生产生活条件以及产业发展等方面得到较大改善，并使各类项目相互配合以发挥更大的综合效益，从而使贫困人口在整体上摆脱贫困，同时提高贫困社区和贫困人口的综合生产能力以及抵御风险的能力。在当前，整村推进扶贫开发更是贫困地区建设社会主义新农村的重要举措、平台、抓手和形式。实施整村推进必须坚持因地制宜、分类指导、资源整合、群众参与等基本原则，以贫困村为基本单元，进行综合治理。其主要目标是改变生产、生活条件，提高贫困户和贫困村的可持续发展能力，稳定解决贫困人口温饱问题，促进贫困村经济社会全面发展，为贫困地区构建和谐社会和全面建设小康社会奠定坚实基础。整村推进的主要内容包括以下六个方面：一是改善生产生活条件的基础设施建设；二是提高人口素质的社会事业建设；三是增加农民收入的产业建设；四是改变村容村貌的文明新风建设；五是规范有序的民主法制建设；六是以班子建设为核心的村级组织建设。

2008年，为深入贯彻党的十七大和《中国农村扶贫开发纲要（2000—2010年）》的重要精神，国务院扶贫开发领导小组办公室、中央精神文明建设指导委员会办公室、教育部、科技部、工业和信息化部、国土资源部、交通运输部、水利部、农业部、卫生部、国家广播电影电视总局、国家林业局、国家电力监管委员会等单位决定在全面推进整村推进工作基础上，加大对以下三类地区贫困村的整村推进工作力度，并确保在2010年年底前完成其规划实施。一是人口较少民族尚未实施整村推进的209个贫困村；二是内陆边境48个国家扶贫开发工作重点县中距边境线25公里范围内尚未实施整村推进的432个贫困村（其他边境县可参照执行）；三是592个国家扶贫开发工作重点县中307个革命老区县的尚未实施整村推进的24008个贫困村。而连片特困地区的不少贫困村集中了少数民族、革命老区以及贫困村等多重标准，均属于这一政策的实施范围。

以贫困村为对象和村级扶贫规划为基础实施的整村推进，是新时期扶贫开发的重要举措。它的实施改变了过去以贫困县为对象的分散性扶贫模式，使贫困村的农户包括贫困妇女在短时期内因获得大量投资而在生产和生活条件方面迅速改善，收入水平也因产业发展和生产率的提高而增加。^[]

2.劳动力转移培训

《中国农村扶贫开发纲要（2000—2010）》实施以来，全国扶贫系统努力提高贫困地区劳动力的素质，积极开展贫困家庭劳动力外出就业技能培训和农业实用技术培训，使之与整村推进和产业化扶贫一起构成扶贫开发的“一体两翼”。^[]2003年，农业部、财政部等 7部门联合制定并实施了《2003—2010年全国农民工转移培训规划》，即全国农村劳动力转移培训“阳光工程”。2004年8月，国务院扶贫办发出了《关于加强贫困地区劳动力转移培训工作的通知》，标志着贫困地区劳动力转移培训工作正式开始。与“阳光工程”相呼应，2006年10月，国务院扶贫办正式启动了以提高农村贫困人口整体素质和自我发展能力为核心的专项扶贫措施——“雨露计划”，并以此统称“阳光工程”等各项劳动力转移培训政策。“雨露计划”以职业教育、创业培训和农业实用技术培训为手段，以促进转移就业、自主创业为途径，旨在帮助贫困地区青壮年农民解决就业、创业中遇到的实际困难，最终达到提高贫困地区劳动力素质、增加贫困农民收入的目的。随后国务院相继出台《关于在贫困地区实施“雨露计划”的意见》和《贫困青壮年劳动力转移培训工作实施指导意见》，规范“雨露计划”的实施开展。2011年国务院进一步启动“雨露计划”实施方式改革试点工作，积极推进十二五期间的工作规划。据不完全统计，十一五期间，中央和地方共投入培训资金 46.66亿元，其中用于劳动力转移培训资金34.29亿元，占培训资金的73.49%；农业实用技术培训资金6.85亿元，占14.68%；产业骨干和致富带头人（创业培训）培训资金2.2亿元，占4.71%。在培训规模上，完成贫困家庭青壮年劳动力转移培训641.71万人，占目标任务的128.3%，转移率达到90%以上；产业开发骨干和创业培训24.4万人次，占目标任务的229.3%；完成实用技术培训706.81万人次，有效促进了贫困地区劳动力转移和脱贫增收，提高了贫困地区的劳动力素质，是新时期扶贫模式的有益探索，也是中国特色开发式扶贫的重要成果。

“雨露计划”重视培育和提高贫困人群的社会适应能力和自我发展能力，体现了扶贫开发从重视开发物质资源到同等重视开发人力资源的转变，是我国开发和积累人力资本的一项长期性投资战略，也是对新阶段扶贫开发现实需求的及时、准确回应。尤其是对于连片特困地区贫困妇女而言，“雨露计划”等劳动力转移培训计划在提高农村留守妇女农业生产技能、培养妇女创业意识和技能以及扶持贫困女大学生入学等方面发挥了积极作用。

3.产业化扶贫

产业化扶贫，就是在贫困地区建立农产品基地，或通过订单农业等多种手段带动贫困农民调整产业结构、增加收入的农业产业化形式。目前产业化扶贫的主要手段包括：帮助贫困地区、贫困农户因地制宜选择主导产业，提供金融、技术服务，建设生产基地；扶持扶贫龙头企业，发展加工业；通过农民合作组织等方式组织营销，开拓市场等。其中，扶贫龙头企业带动是产业化扶贫的关键环节。通过龙头企业实现产业化扶贫以增加农民收入为主要目的，在国家必要的政策支持下，扶持和培育龙头企业，利用贫困地区的自然资源进行开发性生产建设，带动贫困地区农业结构的调整，形成骨干产业，促进区域经济发展并逐步形成贫困地区和贫困群体的自我发展能力。2000年，为贯彻落实《中共中央、国务院关于做好2000年农业和农村工作的意见》（中发〔2000〕3号）精神，农业部、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部、对外贸易经济合作部、中国人民银行、国家税务总局、中国证券监督管理委员会联合提出《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》，要求积极推进农业产业化经营。文件指出农业产业化经营是推动农产品加工业发展的有效形式，它不仅可以延长农业产业链，提高初级农产品的附加值，增加农民收入，而且有利于农业专业化、社会化、商品化发展，提高农业的整体效益。2004年11月29日，国务院扶贫办下发了《关于申报国家扶贫龙头企业的通知》（国开办发〔2004〕83号），正式启动国家扶贫龙头企业的申报审批工作。截至2010年，全国共审批认定国家扶贫龙头企业625家，其中，东部省123家，中部省209家，西部省区市293家。各省区市认定的省级扶贫龙头企业有673家。2005年，国务院扶贫办、中国农业银行下发了《关于印发〈关于大力支持国家扶贫龙头企业发展的意见〉的通知》（国开办发〔2005〕19号），加大对国家扶贫龙头企业的扶持力度。同时，各地在农产品加工、基地建设、培训等方面给予信贷扶贫资金和财政扶贫资金支持。目前，扶贫龙头企业共带动800多万贫困地区农户增加收入，促进了贫困地区的产业结构调整。为了帮助扶贫龙头企业提高竞争力，国务院扶贫办与国家开发银行、国家进出口银行签订了长期金融合作协议，以优惠贷款重点支持扶贫龙头企业。^[]

实践证明，产业化扶贫政策在促进连片特困地区农业发展、实现农民脱贫致富方面发挥了积极作用。目前，湖南省桑植县大力发展了烟草、畜牧养殖、油茶、茶叶、蔬菜五大产业，已有省级扶贫龙头企业五家，尤其是面向省域市场重点发展了大棚蔬菜种植及蔬菜加工产业，以期帮助农民脱贫致富、促进农业产业化发展。而面对农村“空壳化”，女性成为农村发展主体的现状，如何调整产业化扶贫政策使其适应这一变化趋势应成为政策决策者以及理论研究者进一步思考的问题。

4.连片开发

按照中央把集中连片特殊困难地区作为新阶段扶贫攻坚主战场的战略部署和国家区域发展的总体要求，国务院扶贫办决定率先启动武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作，为全国其他连片特困地区提供示范。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（中发〔2011〕10号）和《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）的要求，依据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中共中央国务院关于深入实施西部大开发的若干意见》（中发〔2010〕11号）、《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号）和《关于下发集中连片特殊困难地区分县名单的通知》（国开发〔2011〕7号）等重要文件精神，国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展和改革委员会联合编制了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，规划要求按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”基本思路，将集中连片扶贫攻坚和跨省合作协同发展相结合，明确片区区域发展与扶贫攻坚的总体要求、空间布局、重点任务和政策措施，通过中央投资向农业产业、扶贫开发、民生工程、基础设施和生态环境等领域倾斜；国家有关部门专项建设资金投入向片区倾斜，提高对公路、铁路、民航、水利等建设项目投资补助标准或资本金注入比例，适当提高农村小型基础设施建设补助标准；加大企业技术改造和产业结构调整专项对片区特色优势产业、新兴产业的支持力度；中央安排的公益性建设项目，取消县及县以下资金配套；鼓励社会投资，对区外企业投资特色优势产业项目，在项目核准等方面优先考虑，并给予土地方面的优惠等一系列财政、土地、产业、帮扶以及生态补偿政策的优惠和扶持，以加强基础设施建设和生态建设，不断优化发展环境；培育特色优势产业，不断增强地区自我发展能力；改善农村基本生产生活条件，不断夯实农村发展基础；促进人力资源开发，不断提高贫困人口综合素质；发展社会事业，深入推进基本公共服务均等化；加快体制机制创新，努力形成全社会扶贫和全方位协作新格局，促进武陵山片区经济社会又好又快发展，率先实现连片特困地区区域发展与扶贫攻坚目标。^[]