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第四章 理顺本土的践行策略:连片特困地区贫困妇女的政策运行

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向德平 二级教授,华中师范大学社会学院原院长。
程玲

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第四章 理顺本土的践行策略:连片特困地区贫困妇女的政策运行

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第四章 理顺本土的践行策略:连片特困地区贫困妇女的政策运行

连片特困地区作为新时期我国扶贫开发的主战场,对这一地区特殊贫困人群的关注是评估考察现有扶贫政策实施成效的重要参考依据,也将为后续扶贫战略的制定和调整提供借鉴。随着扶贫理论和项目实践的发展,社会性别逐渐成为扶贫领域中需要重点关注的问题,妇女作为连片特困地区特殊人群中的重要组成,其在性别、职业、社区参与、经济发展、家庭生活等方面均具有特殊性。因此,对相关妇女政策的考察也是评估目前扶贫政策有效性、敏感性和针对性的重要维度。

一 贫困妇女政策的知识基础与行动目标

社会性别是社会关系的一种表现形式和组成部分,同时也是权力关系的一种存在方式,是构成男女之间不平等权力关系的决定因素。性别作为生物的构成,指的是与生俱来的男女生物属性,而社会性别是由社会文化形成的对男女差异的理解,以及社会文化中形成的属于女性或男性的群体特征和行为方式。1995年联合国《世界妇女大会行动纲领》明确提出,把“社会性别主流化”(gender main streaming)作为促进社会性别平等的全球战略,要求各国将社会性别平等作为一项重要的政策指引,将社会性别观点纳入社会发展各领域的主流。1997年联合国经济及社会理事会正式定义“社会性别主流化”为“在各个领域和各个层面上评估所有有计划的行动(包括立法、政策、方案)对男女双方的不同含义。作为一种策略方法,它使男女双方的关注和经验成为设计、实施、监督和评判政治、经济和社会领域所有政策方案的有机组成部分,从而使男女双方受益均等,不再有不平等发生。纳入主流的最终目标是实现男女平等”。社会性别主流化的基本原则是:为监督过程建立充分的责任体系,一切工作部门的事宜和问题首先应该是寻找出性别差异;应该开展性别分析,而不是把从两性平等角度出发事宜和问题都判断为中立的;在各个层次的决策制定中都要努力拓宽妇女的参与面;但主流化并非取代专门针对妇女的政策项目和具有积极意义的立法需求,也不是废除对协调机构和妇女事务单位的需求。[]与“妇女”一词相比,“社会性别”涵盖了两性的角色、需求、地位及相互关系,更有利于帮助农村妇女摆脱贫困、扭转妇女经济社会地位边缘化的状态,实现妇女由边缘走向主流,最终达到社会性别平等。

(一)社会性别敏感分析:连片特困地区妇女扶持政策的知识基础

在对连片特困地区的贫困妇女扶持政策进行评估考察之前,我们首先需要明确妇女扶持政策应有的理念态度,即我们如何认识连片特困地区妇女扶持与扶贫开发的关系,如何引入社会性别视角使我们对妇女贫困问题的认识更为深刻。

1.贫困的性别差异与动态流变——贫困女性化

虽然我国划定了明确的贫困线,但在实际操作中都是以家庭为单位再计算人均收入的,因此在贫困人口的性别比例上缺乏明确的数据,但是从贫困表现的不同侧面我们也可以看到贫困在性别上的不同特点:在教育上,连片特困地区农村妇女受教育水平普遍低于男性;在参政上,连片特困地区农村妇女参政显著低于男性,显示了农村妇女的政治参与欠缺;在就业上,连片特困地区农村妇女的劳动力流动显著低于男性,而且农业劳动呈现女性化趋势;在个人权益上,连片特困地区农村妇女的地权、继承权等常被忽略,反映了她们在法律上的弱势地位。由此可见我国连片特困地区农村妇女的贫困要甚于男性,存在性别不平等的现实,[]因此,从性别视角考虑女性贫困问题就显得十分必要。

图4-1[] 2000年、2010年城乡在业者工作日平均家务劳动时间

另外,中国农村妇女受传统思想的长期影响,承担了大量的家务劳动、再生产劳动及生产劳动。一般生产性劳动与市场相联系,可以创造生产收入;而家务劳动及再生产性劳动通常在家进行,不与市场相联系,所以市场不会自动地给予劳动补偿。有酬经济(paid economy)中男性活动居多,而不付酬经济(unpaid economy)中女性活动居多。由图4-1可以看到,虽然与2000年相比,2010年农村男女的家务劳动时间都有所减少,但农村女性的家务劳动时间比农村男性多很多,是其3倍左右。很多在传统的以男权为主宰的社会里的妇女所创造的价值易被忽略,社会发展措施中也常将妇女的参与和发展遗忘。我们在理解连片特困地区妇女贫困问题时,主要考虑以下几个方面。

(1)收入贫困。根据全国妇联和国家统计局进行的第三次中国妇女地位抽样调查的结果,2000~2010年,农村女性的经济收入有了很大程度的增长,但是男女在收入上的差异在逐渐加大,主要是因目前农业生产的收益相对较低,且外出务工人员仍以男性为主。这一结论同样适用于连片特困地区。调查数据显示(见表4-1),目前连片特困地区的妇女生计结构仍然以传统的种植养殖业为主,位于农村妇女生计结构前三位的分别是种植粮食作物、家庭养殖和种植经济作物,而从事经商或者外出务工的农村妇女则只有很小的数量,农业生产的传统化、农业生产的低收入和农业女性化是造成农村女性收入低于男性的主要原因。

表4-1 连片特困地区农村家庭生计结构

(2)教育贫困。教育贫困主要表现在农村妇女没有接受良好的教育,文盲发生率比较高,辍学率比较高,这直接影响农村妇女的脱贫能力。来自第三期中国妇女社会地位调查报告的数据显示(见图4-2),到2010年,仍然有36%的农村女性只有小学及以下受教育程度,高达81.8%的农村女性只有初中及以下受教育程度。[]连片特困地区由于经济发展落后,教师资源稀缺,教育事业发展缓慢,贫困妇女的受教育水平低的情况更为突出。一项调查也表明,在中国的贫困区县,文盲或缺乏教育的现象主要集中在妇女和女孩,在最贫困的那些村庄里,几乎所有的女孩和一半的男孩没有上学、不识字。[]

图4-2 1990~2010年城乡女性受教育程度变化

(3)信息贫困。信息贫困主要是指获取、交流、创造知识和信息的能力匮乏。在连片特困地区的农村,男性大多外出打工,村中80%的家庭只剩下妇女,由于科学技术的落后和知识的缺乏,在这个网络信息发达的时代她们几乎没有机会上网,唯一了解外面世界的途径就是电视,而有线电视目前还没有在农村普及。地域的封闭、生产条件的落后等,使她们缺少获取、交流、创造知识和信息的渠道和能力,从而使她们和男性相比更容易陷入贫困。

2.社会性别视角下的有效扶贫——妇女的自我发展

新中国成立以来,我国政府采取了多种多样的措施进行反贫困,并取得了令人瞩目的扶贫成就。1985年之前,主要是以单纯的生活救济和物质补贴为主对贫困地区进行扶贫救助,从性别角度看,扶贫活动主要是面向所有贫困对象的单纯补贴,尚无“社会性别”概念,贫困中的性别问题没有引起注意和重视。从1985年到20 世纪90年代,我国开始制订专门的扶贫攻坚计划,开始了大规模的、有针对性的扶贫开发活动,提出了以区域扶贫开发为主的扶贫政策,但扶贫开发焦点是区域的经济增长,贫困农户及妇女仍然没有引起足够关注。随着国际上对性别研究的扩展传入国内以及我国扶贫开发的不断深入,开始出现具有性别意识的扶贫实践及贫困研究。如小额信贷扶贫试验及其推广、农村妇女参与式扶贫实践等,在贫困研究中也出现了考虑性别不平等、女性性别利益的研究,性别与贫困的关系问题开始得到重视。

把妇女发展与社会性别结合起来纳入扶贫开发的视野,是由妇女本身的贫困现实、社会地位,扶贫开发的宗旨目的以及整个国家的社会经济发展形势决定的,贫困妇女作为最为贫困、最无发展机会的群体,不仅仅是妇女本身的问题,更多的是由传统以及现实中各类有形无形的障碍造成的,这之中很大部分可归咎于对妇女的边缘化和能力的低估,事实表明,将妇女发展纳入扶贫主流具有重要的现实和发展意义。[]因此在推动妇女反贫困的政策进程中,应该注意并坚持以下原则。

①明确:扶贫对象目标、扶贫开发及其区域经济发展目标相结合。实践表明,一些扶贫开发及其社会经济发展措施的无效,在一定程度上是因为没有明确的目标。例如,在小额贷款实践中,一些贷款项目的回收率低,扶贫的效果差,未能确定和选择贷款目标对象是一个十分重要的原因。②可行:把妇女发展纳入扶贫领域,准确理解和把握其发展的实质,制定切实可行的发展政策和措施。③有效:将社会性别纳入扶贫主流将会促使扶贫的有效性,实现妇女群体的“真扶贫”。④准确:“社会性别”和“有效扶贫”的真正结合将会有助于扶贫和经济发展措施及其效果的正确、及时、真实和科学的评估。⑤发挥:“社会性别”和“有效扶贫”的结合将有助于充分发挥“社会性别”与“扶贫开发”两大发展工具的互动作用。⑥推动:把“妇女发展”纳入扶贫领域势必推动相关扶贫项目、事业及地区的可持续发展。⑦拓展:把“社会性别”纳入扶贫及其经济发展过程主流将有助于扶贫思维、扶贫实践、扶贫研究和扶贫领域及空间的扩展。⑧发展:“妇女发展”和“扶贫开发”的密切结合在一定程度上将会促进社会经济更为广泛持续的发展。

(二)妇女参与脱贫发展:连片特困地区妇女扶持政策的行动目标

连片特困地区贫困妇女由于受到自身素质、生育及家务劳动、交通不变、信息闭塞、资金匮乏以及传统文化等诸多因素的影响,其参与发展的阻力相比男性来说更为巨大。实行市场经济体制以来,国家的发展中心转移到追求经济增长上,连片特困地区的妇女在市场经济的浪潮下处于更为不利的位置,贫困地区的医疗卫生、教育培训条件远远不能满足妇女发展的需要,而这也进一步加剧了妇女的贫困。因此,改善贫困地区妇女发展的条件,提高妇女自身能力和素质,让广大妇女参与到扶贫开发中来,将是未来努力的方向。

1.扶贫与妇女发展相结合

贫困妇女脱贫与发展必须结合起来,采取综合治理的办法,单一的项目很难从根本上解决贫困问题,无论是技术培训、妇幼保健还是小额信贷等项目的实施都会给贫困地区妇女带来明显的受益变化,但是分散的、非连续性的项目难以触及贫困的深层次结构性问题,贫困妇女之所以贫困,不仅是因为个体缺乏发展能力,更是因为宏观社会环境限制了其发展机会。

首先,应致力于加强贫困妇女的经济参与和提高其生产力,这是实现妇女脱贫和促进妇女发展的物质基础和先决条件。目前在连片特困地区大多数妇女还从事着维持生计的农业生产,但是由于受到自然条件、交通不变、信息不通、技能落后等因素的限制,她们的生产力还停留在较低的水平,通过加强基础设施建设、加大农业扶持资金和技术的投入将有力地提高贫困妇女的生产水平,增加她们的收入,从而达到缓贫的效果。

其次,提高妇女的受教育水平,保障并给予妇女平等的受教育机会是提高妇女社会地位、促进男女平等的关键。根据世界银行的报告,妇女教育与经济和社会发展之间有着密切的联系,对于妇女本身而言,教育能使她们得到平等的社会地位和实现在社会、经济、政治及教育方面的平等。

再次,对于妇女的医疗卫生给予更多关注,提高医疗服务水平。贫困妇女因为女性自身的生理特征,加上长期长时间劳作和贫穷落后的现实条件,以及健康意识(包括防病治病意识)淡薄,妇女的健康状况差、可预防性疾病发生率较高。要使妇女充分地参与到脱贫发展中,就必须保证她们有足够的、公平的机会获得疾病预防、医疗保障、计划生育等服务。

总之,改善贫困地区妇女的状况应该从改善生产生活环境,提高教育水平,加强医疗卫生服务等多方面入手,只有这样才能使妇女获得真正的发展机会。

2.贫困妇女的权能建设

随着宏观社会经济环境的不断变化,在推动妇女发展方面仅仅依靠国家的政策指导和行政干预也是很难奏效的,只有在社会生活、经济生活和政治生活中实现妇女权能(empowerment)的发展模式才是长期有效的解决之道,因此不但应从宏观环境上优化妇女政策,更应该从妇女个体能力建设方面探索可行之道。

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章节目录

  • 一 贫困妇女政策的知识基础与行动目标
    1. (一)社会性别敏感分析:连片特困地区妇女扶持政策的知识基础
      1. 1.贫困的性别差异与动态流变——贫困女性化
      2. 2.社会性别视角下的有效扶贫——妇女的自我发展
    2. (二)妇女参与脱贫发展:连片特困地区妇女扶持政策的行动目标
      1. 1.扶贫与妇女发展相结合
      2. 2.贫困妇女的权能建设
  • 二 贫困妇女政策的实施与运行状况
    1. (一)社会性别领域的政策考察
    2. (二)生产扶持领域的政策考察
    3. (三)公共参与领域的政策考察
    4. (四)社会保障领域的政策考察
  • 三 贫困地区妇女扶持政策的运行特点
    1. (一)经济发展为主,注重全面发展
    2. (二)政府扶持、社会帮扶与自立发展相结合
    3. (三)普遍关注与地区差异结合

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