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第五章 评估扶持政策的有效度:连片特困地区贫困妇女的政策效果

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作者

向德平 二级教授,华中师范大学社会学院原院长。
程玲

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第五章 评估扶持政策的有效度:连片特困地区贫困妇女的政策效果

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第五章 评估扶持政策的有效度:连片特困地区贫困妇女的政策效果

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划,统一组织,同步实施,同等条件下优先安排,加大支持力度;并提出要推动贫困家庭妇女积极参与全国妇女“双学双比”活动,关注留守妇女和儿童的贫困问题。《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》在“妇女与经济”部分,提出了“妇女贫困程度明显降低”的具体目标,在策略措施中提出要加大对贫困妇女的扶持力度,制定有利于贫困妇女的扶贫措施,保障贫困妇女的资源供给;帮助、支持农村贫困妇女实施扶贫项目;小额担保贷款等项目资金向城乡贫困妇女倾斜等宏观策略。这些宏观策略为各地区贫困妇女的反贫困行动提供了方向指引,对贫困妇女的经济收入、思想意识以及身心健康等方面产生了深远的影响。本研究从经济发展、权利实现以及身心健康三个方面评估连片特困地区的扶持政策对贫困妇女发展的影响。从经济发展层面而言,主要考察当前的扶贫政策对于贫困妇女家庭收入、就业渠道、组织化水平以及家居环境等方面的影响;从权利实现层面来讲,主要考察当前扶贫政策的实施对贫困妇女思想观念、维权意识以及扶贫参与意识等方面的影响;从身心健康层面而言,由于贫困妇女在生理条件、经济生产方式、社会组织模式以及文化传统等方面都具有自身的特殊性,这就要求我们从贫困妇女的特殊性入手分析扶贫政策对贫困妇女身体健康、人际关系以及业余生活等方面的影响。

一 经济发展层面:提升收入水平,拓宽就业渠道

近几年来,国家在连片特困地区实施了一系列有针对性的扶贫政策,这些政策既有助于从整体上帮助贫困群体脱贫致富,有效推动区域经济发展,也有利于帮助贫困妇女这一特殊群体发展经济,提升组织化水平,改善生活状况。从贫困地区的政府工作报告及实际调研所收集的资料来看,在各种扶贫政策实施之后,连片特困地区的经济状况总体上呈现增长的趋势,社区贫困妇女的收入也有所增加,但受市场、社会以及文化等诸多要素的影响,其波动性较大,很多妇女还是被束缚在以“男主外、女主内”为主的家庭分工和以农耕为主的土地劳作之上,这使其生活水平的提升受到诸多限制。

问:你对国家的扶贫政策有了解吗?

答:听说过。种油茶啊,还有种烟草啊。

问:你觉得这样的政策好吗?

答:我觉得很好。

——桑植县妇女访谈,2013/03/26

从所收集的数据统计资料和访谈资料来看(见表5-1),在285个有效数据中,认为近几年的扶持政策对家庭经济状况有较大改善的贫困妇女有115名,占39.1%,认为没变化的有160名,占54.4%,认为生活水平降低的有8名,只占2.7%。这说明,从贫困妇女的认知层面讲,她们对国家的扶持政策还是认可的,只是政策的实际效度还有待提升。

表5-1 您认为近年来的扶持政策对您的家庭经济状况有什么影响

(一)产业扶贫改善生活状况

当前,将贫困妇女单独作为一个扶贫主体进行帮扶的政策还比较少。在调查之中我们发现,对贫困妇女有影响的,能够帮助她们提高收入,改善生活状况的最主要的扶持政策是产业扶贫政策。产业扶贫是我国在长期扶贫开发实践中逐步形成的专项扶贫开发模式之一,从20世纪80年代中期以来,我国就一直坚持产业扶贫模式。它因投入少、见效快和相当的灵活性、多样性与适应性被贫困地区广泛采用。一般而言,产业扶贫政策是围绕贫困地区现有的某些资源、产品或服务展开的,这些资源、产品和服务的选择依据一般是要求其在该贫困地区具有一定生产优势,甚至市场竞争优势。在连片特困地区,通过发展适合本地的产业,拓宽市场,吸引社会资本注入,让贫困妇女参与其中,是提升其生活水平、增加其家庭收入的主要手段。

在调研的三个贫困县中,我们发现三个县都按照自身特色,发展了适合自身的产业。这些产业的发展一方面从整体上改善了当地贫困家庭的整体生活状况,另一方面也为贫困妇女这一特殊群体提供了致富渠道,提升了贫困妇女的经济收入。但在部分贫困地区也存在产业设置不匹配当地实际情况,产业发展针对性以及持续性不强,市场销路狭窄等问题,这些问题不利于产业扶贫政策的有效推行。而且,大多数贫困妇女自身的文化水平、科技掌握程度也比较低,这也不利于产业扶贫政策的持续推进,不利于提高贫困妇女的生活水平。

以建始县为例,进入21世纪以来,建始县委县政府抓住被国家确定为“整村推进、连片开发”试点县和全国扶贫特色优势产业试点县的机遇,通过大力发展猕猴桃、关口葡萄、景阳鸡等扶贫特色优势产业,创新了产业扶贫工作方式,拓宽了产业扶贫思路,为特色产业发展奠定了坚实的基础。这些特色产业主要根据当地的实际发展条件设计,在很大层面上拓宽了贫困妇女的就业渠道,提升了贫困妇女的收入水平。但由于某些农村社区的地理位置较偏远,基础设施建设不到位,很多贫困妇女依然被束缚在几亩薄田之上,只能解决温饱问题,其经济收入的提升受限较大。

贵州思南县则以加速推进农业产业化为重点,着力提高贫困人口的自我发展能力,通过发展特色产业增强贫困山区发展后劲。在2001~2010年十年间,思南县推广脱毒甘薯种植2万亩,新建原种储藏室100平方米,引购原种种苗9万株,建设脱毒甘薯原种繁育基地160亩;发展中药材种植9120亩,规模种植黄花菜、豇豆810亩;新建茶园基地1000亩,建大棚蔬菜基地2个。引进优质种猪8630头,内推“二元”母猪9516头,发展商品牛养殖5516头,发展养殖户5810户;种草养羊项目直接扶持农户1000户,覆盖贫困人口4180人,完成人工种草25160亩,新建羊舍31900平方米,投放基础母羊20104只,投放种公羊500只;在许家坝项目示范区修建办公楼600平方米,草场公路11.2公里,水池(窖)7座2100立方米,受益覆盖面涉及80个村4008人。十年来,思南县扶持养殖大户5210户,共贴息450万元。扶持省级扶贫龙头企业——思南县华丰果蔬专业合作社,扶持资金累计达52万元,贷款贴息2万元,帮助企业带动2万余贫困农户就业;扶持国家重点扶贫龙头企业——贵州省思南县亿农绿色产业有限公司贷款贴息11万元,扶持思南县益农生态农业有限公司贷款贴息9万元。[]由于思南县大多男性贫困人口外出务工,很多贫困妇女都留守家中,这些以特色农作物种植以及农产品深加工为主的产业发展就为众多在家务农的农村贫困妇女提供了在当地就业的条件,拓宽了其收入渠道,提升了其收入水平。只是当地特色产业的覆盖程度还不够,针对贫困妇女的科技培训程度也存在不足,这致使一些贫困妇女无法更好地参与到当地的产业发展中,其需求满足程度以及收入水平的提升程度都比较有限。

问:您认为女性在反贫困中能起到什么作用?您认为该地区适合发展哪些产业?为什么?有没有以妇女为生产主体的相关产业?请提供具体事例。

答:我们在妇女扶持方面也有成功的事例,在我们县的孙家坝就有一个冬桃生产基地,有500亩左右的规模,这个是以妇女为主体的,实施以来效益不错,你们有空可以去看一下。所以我们相信只要给她们机会,她们也能发展得挺好,关键就是要鼓励她们走出家门,我们也在搞这个妇女的个人技能培训,包括种植、养殖等方面的,目前总共培训的人数有23899人,受实际条件的限制,我们的培训还是远远不够的,难以满足需求。

——贵州思南妇联主任访谈,2013/03/25

在湖南省桑植县,2009年以来,桑植县把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重,按照产业扶贫的发展战略,加快农业经济发展的速度,初步形成烟叶、畜牧、特色产业等三大主导产业,完成农业增加值4.63亿元、农民人均纯收入达到2314元,同期相比分别增长5%和8%。桑植县围绕优势农业产业,做强烟叶产业,做大畜牧产业,做优特色产业,完成烟叶栽培面积40276亩、产烟10.3万担,扶持发展养牛大户132户、养猪大户252户、养羊大户151户,新增养殖小区2个,新建果园2100亩,改造低产果园3000亩,新增葛根1200亩,完成商品蔬菜16600亩,发展油茶8000亩,新增省市级农业产业化龙头企业3家,新增农村经济合作组织10个。近几年,桑植县大力推进农副产品深加工,重点扶持港越公司、永丰蔬菜、康华粽叶、九天食品等骨干企业,正逐步将其培养成产品档次高、产业联系紧、行业带动力强的规模龙头企业。[]

问:现在发展的这五个产业你们有没有去粗略地统计一下,劳动群体中妇女占的比例是多少?

答:这个不好说,但是这些绝大多数都是妇女,90%的都是妇女,采茶的都是妇女。

问:那她们的收益如何?

答:像现在采的雪叶,40元一斤,一个妇女每天能采7~8斤,每天都会有两三百块钱,所以采茶这块特别适合老人和妇女,劳动强度不大,只要有时间就可以。

——桑植县农业局访谈,2013/03/25

问:您觉得目前开展的一些针对妇女的项目效果如何?

答:支持的力度不太够,现在项目的内容、覆盖面等都还比较好,但是支持力度不太大。而且妇女的参与意识很不强烈,她们自身意识不到这些,素质也有限。另外一些人还会有强烈的不公平感,比如某些镇得到了一些扶贫支持,而另一些人没有得到就会不满。因为人的文化素质不高,对于市场信息掌握不好,也有一些项目失败了,效果不太好,她们也会有一些怨言,主要是会因此而失去胆量,不敢再去搞这些项目了。

——桑植县计生局主任访谈,2013/03/25

从收集的文献资料以及现实的访谈来看,桑植县特色产业和龙头企业的培育发展,给桑植县贫困妇女提供了创收致富的渠道,在一定程度上提升了其收入水平,改善了其生活状况,有利于贫困妇女的脱贫致富。只是,在项目支持力度、项目内容和实际覆盖面上还有很大的提升空间,需要不断加大政策的执行力度,提升贫困妇女的参与意识和发展能力,唯有如此,才能实现扶贫产业项目的市场化和效益最大化。

(二)小额信贷搭建创业平台

从1996年开始,中国扶贫基金会开始在贫困地区实行小额信贷项目,在国家开发银行、农业银行开展无抵押、无担保的小额信贷,支持农户增加生产,增加收入。妇女小额信贷作为破解妇女创业资金难题,促进妇女发展的重要途径,它的合理有效实施能够帮助贫困妇女发展适合自身的产业,达到摆脱贫困、增收致富、提升发展能力的目的。在调研的三个贫困县中,各县都按照国家政策的要求,积极开展了妇女小额信贷工作,为有能力、有创业想法的贫困妇女搭建了创业平台,提升了她们的经济收入,改善了她们的生活水平。只是,小额信贷的实际覆盖范围还比较狭窄,受各县实际发展水平和妇女自身发展能力的限制,小额信贷工作的实际作用还需要提升。

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章节目录

  • 一 经济发展层面:提升收入水平,拓宽就业渠道
    1. (一)产业扶贫改善生活状况
    2. (二)小额信贷搭建创业平台
  • 二 权利实现层面:维护合法权益,提升参与意识
    1. (一)维护妇女合法权益
    2. (二)提升妇女参与意识
  • 三 身心健康层面:改善医疗保障条件,增强发展能力
    1. (一)改善医疗保障条件,促进妇女身心健康
    2. (二)加大技能培训,提升妇女发展能力

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