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第六章 探索扶持政策的发展重点:连片特困地区贫困妇女扶持政策的完善

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向德平 二级教授,华中师范大学社会学院原院长。
程玲

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第六章 探索扶持政策的发展重点:连片特困地区贫困妇女扶持政策的完善

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第六章 探索扶持政策的发展重点:连片特困地区贫困妇女扶持政策的完善

2011年12月,中共中央、国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,正式提出将中西部14个集中连片特殊困难地区作为新一轮扶贫攻坚的主战场。新扶贫纲要的提出标志着我国扶贫开发重点的转移,也昭示了国家从根本上改变连片特困地区落后面貌的勇气与决心。从整个国家发展的全局视角来看,减贫尤其是解决我国连片特困地区的贫困问题已然成为目前我国最大的民生问题。近年来,国家不断加大对连片特困地区的投入力度,包括资金、政策等一系列强有力的支持,使贫困地区的贫困面貌发生了根本性的改观。随着城市化建设不断向前推进,大量的农村青壮年劳动力被“抽离”出来,外出打工的增多,留守在家的多为妇女、老人和儿童。妇女作为家务的操持者与生产的主导者已成为贫困者中的最贫困者,连片特困地区妇女的这一问题则更为严重。从现有连片特困地区贫困妇女的扶持政策效果来看,已取得了巨大的成绩,在一定程度上满足了贫困妇女的需要,但是在政策的针对性和瞄准性以及具体的政策实施过程中,还存在诸多不足,这需要我们进一步完善和调整政策。本次调研关注连片开发扶贫中存在的老问题,着重检视了新的历史条件下连片特困地区妇女面临的处境,提出一些连片特困地区妇女扶持政策的完善建议,赋予老问题以新内涵。

一 强调国家层面的保障,出台差异性倾斜政策

从扶贫开发实践的历程来看,我国反贫困取得的成绩有目共睹。但是,现在的反贫困政策往往将贫困地区的男女作为同质性很强的同一群体无差别地看待,“一刀切”的政策实施,在市场机制作用下冲抵了政策效益,女性贫困开始凸显出来。在新时期的反贫困中,对诸如妇女、儿童、老年人、少数民族等弱势群体进行更有针对性的扶持政策,使其拥有脱贫和进一步发展的平台,对于实现整个减贫目标至关重要。因此,《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确指出:“把对少数民族、妇女儿童和残疾人的扶贫开发纳入规划,统一组织,同步实施,同等条件下优先安排,加大支持力度,关注留守妇女和儿童的贫困问题。”

(一)完善中国妇女发展纲要,提供连片特困地区妇女反贫困法律依据

事实上,我国扶贫工作中针对女性的切实支持一直存在。《中国妇女发展纲要(2001—2010)》为我国贫困妇女减贫提供了法律法规依据。《中国妇女发展纲要》从1995年开始贯彻执行至今历经了三个发展阶段,在其发展历程中,贫困妇女的减贫扶持政策日益具体和完善。《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》明确指出要“加大对贫困妇女的扶持力度;制订有利于贫困妇女的扶贫措施,保障贫困妇女的资源供给;帮助、支持农村贫困妇女实施扶贫项目;小额担保贷款等项目资金向城乡贫困妇女倾斜”,“妇女与男子平等获得经济权利,共享经济资源和社会发展成果是妇女发展的基础条件”。同时,在实际的扶贫开发工作中,国家也依据不同历史阶段妇女面临的特殊困难和需要,给予了有针对性的支持。《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》指出了妇联组织在扶贫中的任务,其中包括进一步动员贫困地区妇女积极参与“双学双比”竞赛活动,兴办家庭副业,发展庭院经济;也要办一些劳动密集型和适合妇女特点的扶贫项目;组织妇女学习实用技术,提高脱贫致富的能力;配合教育部门扫除文盲;配合劳动部门组织妇女的劳务输出。与此同时,在我国的妇女反贫困扶贫开发过程中贫困妇女的扶持政策更加重视激发农村贫困妇女的潜力,注重培养贫困妇女的自我发展能力。自2002年始,国家统计局在对592个贫困县开展“中国农村贫困监测”中,采用收入贫困的方法反映贫困人口中女性比例、女性人口的贫困发生率;设立儿童入学和在校率、劳动力受教育水平、就业和培训的比例、外出打工工资及社会事务参与率等几个性别差异指数,分析性别与贫困的关系,这无疑是一个重大的进步。由此而展开的中国扶贫监测的分性别指标的收集和分析工作,对认识贫困对妇女的影响和贫困中的性别差异起到了积极的作用,同时对提高扶贫政策的针对性有着重要的意义。

但是,连片特困地区不同于一般意义上的贫困地区。首先,多元的致贫原因。连片特困地区的贫困原因,体现为自然地理条件的复杂性与经济社会文化的多元性并存。这些地区,多是生态高度脆弱地区,从事大规模产业化经营缺乏必要的基础,而且面临巨大的生态风险。同时,连片特困地区的减贫与发展汇聚了民族、农村、山区、边疆等多重命题。女性贫困镶嵌其中,必须以更为审慎的态度分析当地的发展困境和减贫道路。而且,当我们深入特定区域的发展实际,便会发现区域内部的多元性,这使得我们在选择发展道路和扶贫模式时,需要保持足够的政策敏感。其次,多重的发展目标。新扶贫纲要明确了新阶段扶贫开发工作的总体目标,即实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房,贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。认识这一总体目标,需要具备双重视野。其一,宏观层面的国家视野。连片特困地区的扶贫攻坚,是我国区域发展战略的重要组成部分,是主体功能区划、生态治理工作落实的重点区域,是民族工作的重点领域,是全面建设小康社会的重要步骤,这些地区的发展要在科学发展观的指引下,统筹经济发展、文化繁荣、社会稳定、生态文明等多重目标。其二,要保证新扶贫纲要总体目标的落实,需要有针对性地将各种目标整合到扶贫攻坚工作的实际过程中,采取契合地方特点的贫困治理模式和发展道路。[]

因此,连片特困地区所表现出来的新特点,要求我们不能按照以往的传统思路去制定《中国妇女发展纲要》。而应该结合连片特困地区的特点,制定《妇女工作委员会工作规则》,明确各成员单位的工作职责、印发《妇女发展规划(2011—2015年)》读本,把妇女事业发展纳入经济社会发展规划,努力为妇女事业的发展创造良好的环境和条件。逐步完善《中国妇女发展纲要》,各级组织认真宣传普及《妇女权益保障法》,积极参与社会综合治理,配合公、检、法、司等部门打击嫖娼卖淫、拐卖妇女等违法犯罪行为。结合“一五”“二五”“三五”“四五”“五五”普法,以“三八”维权周、五月综治宣传月、“12·4”法制宣传日等活动为契机,广泛宣传《妇女权益保障法》、男女平等基本国策、《劳动法》等有关法律法规知识,举办培训班、法律知识讲座、法律知识竞赛,编印《婚姻法》《妇女权益保障法》等各种宣传资料,提升连片特困地区妇女的法律意识,为新时期我国贫困妇女减贫提供法律法规依据。

(二)优化发展环境,保障连片特困地区妇女合法权益

实现男女平等是衡量社会进步的重要标志,保障妇女权益、促进妇女发展、推动男女平等,不仅对经济社会发展有重要意义,而且对全人类的发展进步有特殊影响。在连片开发地区反贫困过程中,女性发挥了主观能动性作用,积极配合当地基层干部,在反贫困计划具体实施的过程中也较大程度地保护了女性的权益。由于受多方面因素的制约和影响,贵州省思南县妇女发展和男女平等仍然存在诸多问题。法律规定的男女平等权利在一些领域还未得到完全实现;妇女在社会分工和资源占有方面仍处于相对弱势,两性收入差距扩大的趋势尚未得到遏制;妇女参与决策和管理的水平较低,与妇女占人口总数的比例不相适应;妇女平等获得教育资源和机会的权利存在城乡差异;妇女的健康需求有待进一步满足;妇女发展的环境需要进一步优化;妇女的社会保障水平有待进一步提高。各阶段妇女利益需求呈现多元化,城乡和区域妇女发展不平衡状况日趋明显。这些问题制约妇女发展,也影响社会和谐。

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章节目录

  • 一 强调国家层面的保障,出台差异性倾斜政策
    1. (一)完善中国妇女发展纲要,提供连片特困地区妇女反贫困法律依据
    2. (二)优化发展环境,保障连片特困地区妇女合法权益
    3. (三)坚持因地制宜,探索连片特困地区妇女反贫困特色模式
  • 二 注重部门间资源的整合,确保贫困妇女生计的可持续性
    1. (一)理顺纵向层级间关系
    2. (二)处理横向组织间关系
  • 三 以村庄自治为契机,改善贫困妇女自身参与能力
    1. (一)建立贫困妇女社会组织
    2. (二)加强农村妇女技能培训
    3. (三)坚持产业化扶贫举措
  • 四 改变贫困妇女观念,将社会性别意识纳入反贫困决策主流中来
    1. (一)促进贫困妇女性别意识的觉醒
    2. (二)引入社会性别敏感的理念
    3. (三)参与社区事务管理

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