章节

导论 结构与行动者互构在国际河流水资源分配中的再现

关键词

作者

韩叶

参考文献 查看全部 ↓

导论 结构与行动者互构在国际河流水资源分配中的再现

可试读20%内容 阅读器阅览

导论 结构与行动者互构在国际河流水资源分配中的再现

第一次世界大战后,有关国际组织开始就国际河流的治理问题制定一套具有普适性的治理规则。1966年,国际法协会通过“赫尔辛基原则”,提出了国际河流水资源“合理平等使用”的指导原则。在国际河流的治理实践中,赫尔辛基原则仅出现在1975年湄公河流域的条约文本中,并不涉及具体的分配问题。1970年,联合国国际法委员会开始了漫长的“水道非航行使用法”的编纂历程。1997年,联合国第51届会议通过了《国际水道非航行使用法公约》草案,在公约的第二条中,明确了水道为“由自然的关系构成了一个单一的整体,并且流入同一终点的地表水和地下水系统”,国际水道则是指“组成部分位于不同国家的水道”。但这个公约至今并不具有法律效力,一直存在的政治与水文问题及二者相结合产生的问题依然绵延不断。

本书中,国际河流主要指具有共同水域特征的淡水资源。一般来讲,其流域覆盖了不止一个主权国家的边界。全球具有共同水域特征的河流和湖泊共有263条,占全球淡水资源的60%,流域面积覆盖了全球45.3%的陆地面积。其中,亚洲的陆地覆盖面积达65%,非洲和南美则各占60%。“水”被定义为21世纪最受关注的环境问题,世界淡水资源匮乏、污染问题以及由此而产生的水资源治理已成为全球治理中一个特定的问题领域。其中,水资源在供应上的稀缺性,淡水资源的分配不均与冲突、跨界污染等环境安全问题产生的“公共性”催生了全球治理的共同利益。然而,共同利益的出现并没有因此成为流域内国家在国际河流治理中合作的必要条件,尤其是国际河流分配领域的合作有限而迟缓。

第一节 国际河流水资源分配中的难题

据联合国估计,到21世纪初,全球大约有300起冲突与水有关。根据“水资源小组”(Water Resource Group)的报告,到2030年,全球的水需求量将高于供应量的40倍。这一供需之间的差距因地理位置变化会有所不同,其中在发展中国家和转型国家尤为严重。同时,不断增加的淡水需求与有限的供应之间的不平衡,使半干旱与干旱地区的水资源争夺更为激烈。在这些地区,水早已成为稀有商品。20世纪最后30年间,人口增速失控,更加剧了干旱地区对水资源的需求。越来越多的国际关系研究者视水争议为地区战争的新来源,认为这些地区的水争议是具有零和性质的冲突。21世纪初,在人口与经济快速增长的压力下,由于对水资源控制权的争夺而引发的水危机、水争议、水冲突甚至是水战争成为学术研究的聚焦点与大众媒体传播的热点。根据世界银行、联合国粮农组织的评估结果,中东地区被认为是最有可能发生水战争的地区。联合国第六任秘书长,曾于1977~1991年担任埃及外长一职的布特罗斯·加利一直认为,整个中东、北非地区爆炸性的人口增长及密集的农业模式使日益减少的水存量面临着巨大的压力,这种压力会导致武装冲突。因此,加利相信“(中东)地区的下一场战争将会由尼罗河水引发”。除了尼罗河流域外,约旦河流域、幼发拉底河—底格里斯河流域也被列为可能引发中东地区“水战争”的两个流域。

一 国际河流水资源的治理实践

从1990年开始,在国际河流的研究与治理实践中,水危机的焦点开始由发展中国家的水资源发展与管理问题,转向于共同水资源日渐匮乏的问题及解决。1977年,联合国水会议在阿根廷召开。大部分与会代表认为:共同水资源的问题应该通过国家之间的谈判解决,谈判应以平等权利与共同协定为基础。1992年,联合国发布《21世纪议程》(21),其中第18章阐明:跨界水资源及其使用对河岸国家非常重要。以此为基础,这些国家之间的合作值得期待,它们的合作可能与已有的协定或其他相关安排相融合,而这些协定或安排虑及所有相关河岸国家的利益。亚伦·沃尔夫(A.T. Wolf)分析了1874年以来的145个国际水条约,将其收录在阿拉巴马大学的跨界淡水争议数据库之中。沃尔夫认为,国际河流水资源分配是最具冲突性的问题领域,水分配很少在协议中明确清晰地加以规定。从沃尔夫对145个国际水条约中分配的数据来看,条约中涉及平等分配的条约有15个(10%),分配条款复杂但还算清晰的有39个(27%),没有清晰分配内容的有14个(10%),未涉及分配内容或含有可用性分配内容的则有77个(53%)。而在涉及具体水量分配的条约中,分配配额基本上被固定,从而忽视了水文变化以及规模和需求的变化。1997年,联合国第51届会议通过了国际法委员会编撰的《联合国国际河流水道非航行使用法公约》草案。然而,这个公约至今尚未生效,对于上述流域的水争议也未提供解决对策。公约尽管建立了避免和解决水资源分配冲突的重要原则,其中包括联合管理和合作责任的原则,但对于水分配几乎没有提供实践性的指导原则。

从沃尔夫建立的跨界淡水资源数据库所反馈的信息中可以发现,在国际河流各流域的治理中,约旦河流域、恒河流域、尼罗河流域以及两河流域的水资源分配问题是国际河流治理中展开合作的最大难题。20世纪50年代,上述流域分别开始了相关水资源治理的合作谈判进程。各流域的合作谈判时断时续,谈判形式涉及传统的双边谈判及技术领域的多边谈判。谈判的议题包括:国际河流及其支流流量在流域国家之间的平等分配;水域整合性发展的理性计划;上下游水存储问题、水文数据的收集问题、洪灾控制与管理、水质问题等。从合作谈判进程及结果来看,上述四个流域面临两个共同问题。

第一,各流域内的水资源分配合作谈判过程艰难而又持久,谈判时间大都持续了三四十年。其中,国际河流水资源在流域国家之间的平等分配是最棘手且无果的一个问题。国际河流的分配问题大体上包括两个方面,即水量分配(water itself)与收益分配(benefits from water)。前者与水资源流量或年径流量的配额有关,关系到流域国家对国际河流的水所有权。后者主要涉及共同水资源使用中产生的灌溉、水电及防洪收益,属于水使用权问题。上述国际河流的流域国家都属于发展中国家,位于干旱和半干旱地带,经济形式主要以农业为主。显然,流域国家也意识到,只有通过合作才能实现共同的利益。但在实践中,分配问题依然存在众口难调的困境,决定了国家之间的冲突或合作关系,成为上述流域在发展和管理共同水资源中难以逾越的一道障碍。

第二,从合作谈判的结果来看,上述流域的分配谈判在20世纪90年代前很少产生合作成果,且仅限于双边形式的协议或条约。比如在尼罗河流域中,水资源分配合作仅限于埃及与苏丹之间,属于双边合作形式。由于国际河流的覆盖范围最少也是三个国家以上,从理论上讲,分配问题的最终解决形式应该是多边性质。一个没有经过流域内其他国家同意、只在两个国家之间达成的水分配协议,在实践中也是行不通的。这样的条约往往会因为排除流域内其他国家的自然权利而遭到不同程度的反对,反对国家通常会因为不是签约国,不受条约约束而采取单边行动,从而使条约的实际效果大打折扣,分配问题依然是流域内阻碍合作的关键。因而,在尼罗河这样一个由众多流域国家构成的流域中,双边形式本身就是合作破裂的隐患。也就是说,双边合作必然会排除了流域内其他国家的自然权利。在实践中,又通过强行施加义务于第三方而对其造成伤害,并引发其他国家在流域内的单边行动,更增加了水资源分配问题解决的难度。

到20世纪90年代中期,上述流域水资源分配争议发生变化。其中,恒河流域及约旦河流域内的分配谈判有所突破,流域内的相关国家就水资源分配分别达成协议,迈出了合作的第一步。相反,尼罗河流域及幼发拉底河—底格里斯河在分配问题上至今未出现任何合作的迹象。

由此,在分配问题都属于上述流域内水资源争议中的主要问题时,为什么有的流域会形成分配合作,而有的却无法达成合作?在此基础上,本书提出主要研究问题:在什么条件下,国际河流的水资源分配问题会产生合作?

目前,对于国际河流水资源分配问题与合作关系的研究大致从三个方向展开,分别是现实主义的水文霸权合作研究、功能主义的收益合作研究以及国际政治经济学的合作研究。上述研究首先解释了“分配问题阻碍合作”的原因。在此基础上,分别对“在什么条件下,国际河流水资源的分配问题会产生合作”进行了分析研究。

二 国际河流水资源分配难题的现有解释

(一)国际河流水资源的分配结构与霸权下的合作

1.水资源分配冲突的原因:不对称结构

现实主义首先从其基本假设出发,分析水在国家生存和利益实现中的重要性,以及由此而产生的水权争议。从水权争议中产生的水问题(water issue)是一个具有特殊性的问题,具体表现为水本身的流动性,水流量的不确定性以及易受环境和气候变化影响而产生的脆弱性(vulnerability)。这些特殊性进而使那些分享某一河流的分段国家产生对水资源减少与不足的忧虑和紧张,形成冲突或战争发生的心理原因,最终使水资源成为一个国际安全问题。因而,流域国家认为水是一种具有战略特征的资源,事关国家安全,涉及国家的核心利益。约翰·沃特伯里(John Waterbury)在研究尼罗河水文政治时,指出尼罗河的水资源分配实质上就是资源竞争下的权力竞争。也就是说,水资源作为尼罗河流域的战略资源之一,具有重要的战略价值,控制水资源就意味着获得了控制红海入海口的权力。基于这一考虑,流域国家必定会专注于获得此战略资源,获取权力。以米里亚姆·洛维(Miriam R.Lowi)为代表的学者从现实主义的基本假设出发,认为在国际河流水资源分配中,由于没有可以调解国家间水关系的国际规则和法律体系,流域的水关系同样会受到无政府状态的影响。因此,无政府、权力、安全的假设使现实主义坚信,流域内水关系毫无疑问会呈现出竞争、冲突而非合作的特征。

在上述假设的基础上,现实主义进一步指出,国际河流水资源分配中不对称的河岸结构及权力结构是分配问题阻碍合作形成的具体原因。河岸结构(riparian structure)是指政治单元在地理空间上的位置,比如上游和下游以及权力上的等级结构等。流域内国际边界划定的方式决定了一个国家在流域内是居于上游、中游还是下游的空间位置,同时也影响了流域国家在水权力中的不平衡分配。也就是说,物理地理学在定义河岸国家在水文政治中的相对交易权力中发挥着基本作用。最普遍的观点认为,流域内的上游国家是潜在的最强者,可以控制河流的流量以及改变河流的水质。这种位置不仅使上游国家具有控制下游的天然优势,而且还会使上游国家在共同水域水资源的分配谈判中居于优势。从这个意义上讲,上下游的结构关系决定了流域内上游国家与下游国家必然是零和性质的水关系。

当然,权力等级结构也可以改变内嵌于河岸结构的权力关系,这种权力等级结构主要建立在军事或经济实力对比的基础上。如果在流域中,一个流域国家在河岸结构上居于有利的空间位置,但处于权力结构中的弱势地位,那么即使是下游国家也会在水资源分配中取得优势。因此,流域内国家之间的权力不对称结构决定了每个流域国家对可获得水资源的控制程度,尼罗河流域即是最好的例证。相较于流域内的上游国家,下游国家埃及具有明显的军事和经济优势,长期处于流域内的权力中心,是流域内水资源使用现状的既得利益者。而上游国家埃塞俄比亚尽管从河岸结构上讲,在流域内具有天然的地理优势,但由于和埃及之间悬殊的实力对比,反而在水资源使用中处于弱势地位。长期以来,尼罗河流域的水资源分配一直处于权力结构而非河岸结构主导下的分配模式,形成流域内水资源使用的不平衡现状。这种不均衡的水资源分配现状最终形成水资源分配现状维护者与改革者之间的矛盾,成为尼罗河流域内水资源争议产生的主要原因。因而,不平衡的河岸结构导致上游国家会通过水资源获得更多权力,而不平衡的权力结构则会使下游国家借助权力获得更多水资源。

2.分配合作:霸权下合作

现实主义从水资源的战略性特征出发,认为上述流域内结构不对称以及实力不对称,使水资源分配中的竞争或冲突在所难免。既然如此,现实主义指出,只有通过霸权下的合作方式,才可能解决水资源分配问题中的争议。也就是说,由流域中实力居优势的国家主导水资源分配进程,建立水文霸权(hydro-hegemony),以阻止竞争或冲突发生。霸权国家会通过其无上的权力优势,有效遏制非霸权国家对秩序的任何暴力性对抗,使非霸权国家遵从霸权国家偏好的秩序。基于此,部分研究者认为,目前中东地区水资源的分配合作需要在霸权的领导下来实现。在中东地区的三大流域中,水权均分别由各自流域中的霸权国家——土耳其、埃及和以色列——所把持,而弱小的河岸国家在水权的获得上基本没有发言权。

马克·吉托恩(Mark Zeitoun)进一步指出,水文霸权只是分配问题产生合作的一个必要条件。分配合作的实现必须基于一种 “领导型”(leadership)关系的积极水文霸权形式,而非“统治型”(domination)关系的消极水文霸权形式。领导型霸权秩序通过权威(authority)而实现,而统治型霸权秩序则依靠强权(coercion)来建立。前者产生非霸权国家合作的机制主要依靠霸权国家说服其他行为体接受其权威,并采用和内化其提供的价值和规范。相对于军事、经济等硬实力,这种能力被吉托恩称为“名誉权力”(reputational power)。简单讲,是在没有运用权力的情况下就会达到预期的效果。领导型霸权形式一般会通过提供国际公共物品,比如秩序、稳定,以加强所有行为体对未来的期望。在国际河流的分配中,水资源使用可以产生各种各样的收益。因而,领导型的霸权形式可以通过产生遵从的有用性机制(utilitarian mechanism,一般指通过贸易、贿赂、诱惑等形式),应用整合战略(integration strategy),建立收益型合作的动机。比如,建立收益共享的大型水利工程是激发流域国家合作的有效动机。这个过程往往通过提供“搭便车”的条件,减少交易成本,使非霸权国家获得收益。因此,建立领导型的水文霸权是在国际河流水资源分配领域产生合作的充分条件。

3.“霸权主导型分配合作”解释的不足

尽管吉托恩详细分析了实现分配合作的霸权类型,但他本人也认为,尼罗河流域、约旦河流域和两河流域的水文霸权,均属于统治型的霸权形式。霸权国往往采取占有资源的单边行动,借助权力优势将资源分配转向有利于自己的情势,使其成为“既成事实”。约翰·沃特伯里将其称为“事实上的单边主义”,即在缺乏正式的共识下,流域国家擅自进行会影响水资源流量和水质的工程。同时,水文霸权的建立方式主要通过遏制、武力威胁等战略,否认弱小国家的水权,使水资源分配形成不平等的结果。这种行为逻辑非但没有建立“霸权稳定”的支撑点,即水文霸权国家承担适当的河流管理和领导监管责任,弱小的国家通过“搭便车”能获得巨大的收益,从而减少体系内所有成员的交易成本,反而还容易引起流域内处于弱势地位的国家产生反霸权的心理和行动,很难使非霸权国家产生合作动机,霸权秩序呈现出冲突而非稳定的特征。

尼罗河、约旦河以及两河流域的实践也充分证明了霸权下合作的困境。虽然三大流域的其他河岸国家在水权分配上没有发言权,但是依然对霸权国家的单边行动进行了抵制,采取不合作的态度。比如尼罗河流域中,上游东非国家的反霸权行动,如坦桑尼亚的尼雷尔宣言、埃塞俄比亚在上游建立的众多小型水库都让埃及头疼不已。两河流域中,流域国家之间不仅没有合作,反而联合反对土耳其的安纳托利亚工程。同时,叙利亚还使用问题联系的战略,将水资源分配与土耳其的库尔德问题相联系,建立了反土耳其水文霸权的战略。结果是,流域内仅仅建立了水文霸权,却并未形成霸权下合作的秩序。那些被视为流域中的霸权国家没有要提供公共物品的意愿,反倒是流域内的小国对建立这样一种机制比较感兴趣,比如尼罗河倡议就是在东非国家的倡导下建立的。这种情况又反过来加强了霸权国的疑心,担心这是小国之间的平衡战略,因而更是在争议中寸步不让。所以,霸权下的分配合作在国际河流分配领域中并未真正实现。

(二)国际河流水资源分配中的收益问题与收益合作

国际关系的另一学派——功能主义学派从共同财产理论及博弈论出发,认为集体行动的难题导致流域国家在国际河流分配问题上很难进行合作。其中三个因素是影响合作的关键变量:(1)产品的类型,例如非再生性资源要比再生性资源的预期收益大得多;(2)河岸国家的数量,一般来说,参与者越多,越难产生合作的结果;(3)河岸国家的同质性或异质性,尤其是能力大小是否对称,偏好或利益是否一致,对问题认知的信念是否趋同。上述这些因素会影响交易成本,决定河岸国家的沟通能力以及做出可信承诺的能力。

1.分配合作:收益共享和收益需求

功能主义学派认为,要想突破上述因素的限制,实现分配合作,关键在于扭转流域国家对分配标准的认知。传统的分配标准是建立在商品基础和权利基础上的分配,这两个标准过于强调物理性的水所有权分配属于零和本质的分配。新的分配标准应以水共享所产生的“收益”为合作基础,流域国家应该更关注通过水资源使用而产生的各种收益,比如政治、经济、社会及环境收益。这将有助于流域国家将水资源分配视为与收益最优化相关的问题,具有正和(positive-sum)性质,促进分配合作的形成。在这种观念下,流域国家会意识到,通过合作获得的收益要大于通过单边行动获得的收益,从而生成合作的动机。

试读已结束,剩余80%未读

¥13.04 查看全文 >

VIP免费

章节目录

  • 第一节 国际河流水资源分配中的难题
    1. 一 国际河流水资源的治理实践
    2. 二 国际河流水资源分配难题的现有解释
      1. (一)国际河流水资源的分配结构与霸权下的合作
      2. (二)国际河流水资源分配中的收益问题与收益合作
      3. (三)国际政治经济学与国际河流水资源的分配改革
      4. (四)国际河流治理中权利规范的研究现状
  • 第二节 规范竞争及中层理论对结构与行动者互构理论的意义
    1. 一 社会结构对行动者的建构:规范竞争的研究现状
      1. (一)观念的竞争
      2. (二)规范框定的竞争
    2. 二 行动者对结构的建构:中层理论在国际关系研究中的应用现状
      1. (一)社会结构与行动者互构理论
      2. (二)中层理论在国际关系规范研究中的应用:行动者的能动作用
      3. (三)中层理论在国际河流水资源分配规范竞争中的研究意义
    3. 三 案例研究方法
  • 第三节 建构国际河流水资源分配实践的中层理论
    1. 一 链接体系层次与微观层次的中层理论
    2. 二 研究内容

查看更多>>>