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第五章 情境敏感与国际河流分配争议的转机

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韩叶

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第五章 情境敏感与国际河流分配争议的转机

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第五章 情境敏感与国际河流分配争议的转机

20世纪90年代,国际河流的水分配争议在一些流域中出现了新的转机。在约旦河和恒河流域中,权利规范竞争的水关系开始出现了缓慢合作的迹象。

1994年10月,以色列和约旦签订和平条约——《华盛顿宣言》,条约中双方就约旦河和雅穆克河的水量分配达成一致。1995年,以色列和巴勒斯坦达成了奥斯陆II过渡协议,以色列承认了巴勒斯坦的水权。1996年,以色列、约旦和巴勒斯坦签署了联合发展水资源的原则宣言。此宣言规定,约旦河流域水资源分配的重心由对现存水资源的分配转向发展新的水资源。

1996年,在恒河流域,印度与孟加拉国在持续20多年的谈判后,终于就恒河旱季的水分配达成了为期30年的恒河水协议。在此之前,印度坚持恒河非国际河流的立场,拒绝与孟加拉国就恒河水分配达成长期的协议。1996年的协议中,印度首次用“水共享”(water-sharing)一词代替“释放流量”(release flow),承认孟加拉国是恒河共同河岸国家。同年,尼泊尔与印度就玛哈卡利项目(mahakali project)达成协议,意味着双方之间的水权使用权争议开始进入合作阶段。

通过第三章的分析,国际河流水权分配争议的水关系情境建构了流域国家水权分配的敏感源,使水权问题已经不仅仅是一个只关乎自然资源匮乏的水文学或是经济学问题,更多的是一个政治问题。本章以恒河流域为例,通过“情境敏感”机制,分析恒河流域水资源分配中,规范竞争何以能产生合作性的政策调整。

第一节 收益共享:印度与尼泊尔水争议的转机

印度是恒河流域中水资源权利现状的维护者,而孟加拉国与尼泊尔则是主要的权利现状改革者。本节的分析重心是,在这种水权权利结构中,主要流域国家的水权敏感源及敏感点是如何形成的?在识别水权敏感点后,进一步分析印度与孟加拉国及尼泊尔之间的情境敏感机制是如何产生的?

一 收益共享:尼泊尔的水权敏感点

流域的水资源分配争议主要发生于印度与其邻国之间。其中,最为突出的两对矛盾之一是:印度与孟加拉国之间关于恒河水流量分配的争议,印度与尼泊尔之间关于恒河水资源使用收益分配的争议。

(一)水电收益:尼泊尔的安全顾虑

尼泊尔位于喜马拉雅山南麓,是内陆国家,境内多高山,号称“高山王国”。丰富的水资源是尼泊尔境内主要的自然资源,经粗略统计,大概有6000条河流和溪水从尼泊尔流向恒河。

尼泊尔将国家经济发展的期望置于这个自然禀赋上,希望从丰富的水资源上获取收益。然而,特殊的多高山地貌,限制了尼泊尔发展灌溉性农业的可能,同时人口较少,也降低了水需求的总量。因此,尼泊尔希望利用丰富的水资源进行水电生产。据尼泊尔官方首次研究估计,尼泊尔喜马拉雅山水资源的电力生产潜能为83000兆瓦,实际可用量为40000兆瓦。其中,只有一小部分供尼泊尔自己消费,大部分都用于出口。向邻国印度出口电能是尼泊尔财富与财政收入的来源,建立大型水电工程项目由此成为尼泊尔水资源发展的主要政策。因而,水资源是尼泊尔实现经济发展目标的主要途径。对尼泊尔来说,水资源的意义犹如石油对海湾国家一样重要。尼泊尔水资源部(Water Resources Ministry)认为,喜马拉雅山流域水资源的发展蕴藏了世界上最大的(水电)发展机会,是走出邪恶的贫穷陷阱的唯一方式。

尼泊尔对水资源寄托的是经济发展和国家建设的期望,因此极为关注水资源开发的收益。防洪、灌溉尤其是电能收益是主要的水资源收益,均需要通过大型的多功能蓄水工程来实现。其中,印度与尼泊尔合作建设的大型水电站是收益的主要来源。然而在此过程中,尼泊尔发现,尽管自己贡献了水资源,但收益回报比例极不平衡,几乎所有的收益都流向印度。在这种情况下,尼泊尔逐渐形成收益与安全之间的因果认知。尼泊尔把大型水电工程建设的收益,尤其是印度与尼泊尔之间合作建设的大型水电收益,视为事关领土与主权的安全问题。尼泊尔认为,收益问题关系到了尼泊尔是否能获得充分的使用权,以确保行使管理领土资源的权利。双方之间的收益讨论持续了30年,每一项大型水体工程都加深了尼泊尔对印度意图的怀疑,认为不对称的收益分配就是印度对尼泊尔领土与主权蚕食的结果。

1954年的柯西大坝(the Kosi barrage)与1959年的甘大基大坝(the Gandak barrage)均是在印度的财政支持和倡议下建造的。柯西大坝选址在尼泊尔境内的比哈姆那加尔(Bhimnagar),尼泊尔被要求提供工程用地,所用土地属于印度的财产。1954年,双方达成《柯西协议》。根据此条约,尼泊尔将获得2488万公顷的可灌溉面积。相比之下,印度的灌溉收益将近尼泊尔的50倍。同时,尽管尼泊尔可以获得4/5的电能收益,但支付价格极高,每度电为4尼泊尔卢比。条约达成之后,尼泊尔国内批评不断,认为此工程未能使尼泊尔获益,却为此向印度提供了一个无限期的治外法权,而未得到相应补偿。最重要的是,协议规定,授予印度该工程所需要之尼泊尔土地的所有权。工程用地的所有权问题事关尼泊尔的主权问题,激起了尼泊尔对领土与主权安全的担忧以及对印度的戒心。1966年对该条约进行修改,修改后的条约第5条第1款规定,印度将向尼泊尔租用所需土地,将“所有权”改为“租让”,期限为199年。但尼泊尔还是认为,这个条约相当于向印度出卖了国家的水资源,牺牲了尼泊尔特伦区(the Terai region)肥沃的灌溉土地与防洪收益。

《柯西协议》对尼泊尔的安全认知产生了重要的影响,尼泊尔人将其作为一个经验教训,并坚定在未来涉及任何水资源及相关的谈判中应更加谨慎。1959年,《甘大基条约》签订。和《柯西协议》一样,不对称的收益分配在尼泊尔国内引起强烈抗议。尼泊尔认为,此条约是印度侵犯尼泊尔主权和领土统一的表现。这两项靠近尼泊尔与印度边界的工程,被尼泊尔视为印度“不怎么友好的行为”,也使尼泊尔加深了对印度意图的质疑。不平衡的收益让尼泊尔人得出结论:从印度对尼泊尔未来水资源抽取的事实上,丝毫未看出印度是将尼泊尔作为一个主权国家来对待。印度外务大臣迪内什·辛格(Dinesh Singh)曾含糊地表示,事关塔纳克普尔的每一个问题似乎要比普遍认知严重很多。

在此情况下,尼泊尔用石油对于西亚、天然气对于中亚的重要性做类比,将水资源作为其重要的战略资源,从而产生了必须保卫的信念。这种信念随之嵌入在1990年尼泊尔的新宪法中。新宪法规定,不管是否迫于印度的压力,在未获得议会2/3多数票的情况下,尼泊尔任何政府不得签订关于尼泊尔水资源的使用和分配条约。

1991年的《塔纳克普尔条约》()又一次将印度对尼泊尔领土主权威胁的认知推到了风口浪尖。塔纳克普尔大坝是印度在玛哈卡利河上的一项单边行动工程,条约中尼泊尔同意印度使用其领土内2.9公顷的土地,并承认大坝所淹没的土地是无人地带。尼泊尔国内愤怒地指出,此条约是在水资源问题上向印度的又一次妥协,承认无人地带相当于接受了印度对被淹没土地的主权。反对者甚至指责条约具有反国家的性质,并在尼泊尔的政治中产生了滚雪球的效应。尼泊尔的政治反对派坚持此条约没有经过议会的批准程序,不具有法律效力,不能被视为一个“条约”。1971年,印度政府主张在玛哈卡利河建造班杰苏瓦尔项目,又一次引发两国之间的收益争议。争议中,尼泊尔更是明确地将“尼泊尔必须能保护其领土主权”作为政府支持其建造的条件之一。总之,印度在上述水体工程上获得的巨大收益,使尼泊尔产生了印度通过自然资源侵犯尼泊尔领土和主权的认知,并加深了尼泊尔人对保护自己利益的信念。

尼泊尔与印度在恒河水资源分配问题上的过往,在尼泊尔人的心理上留下了痛苦的阴影。水问题在尼泊尔国内的多次激化,逐渐使政治集团在民族主义情感上极端化,形成了尼泊尔关于水资源使用收益事关领土统一、主权独立的安全认知。尼泊尔人始终感觉,每次和印度在水问题上的交涉,就是尼泊尔被印度欺骗的过程。

(二)收益共享:尼泊尔的水权敏感点

对水体工程所涉及主权的担忧,成为尼泊尔权利规范——绝对领土完整规范——产生的敏感源。在尼泊尔看来,收益平等分配是印度与尼泊尔水关系中保证尼泊尔领土主权完整的关键所在。因而,收益分配平等成为谈判中尼泊尔的水权敏感点,尤其是围绕其与印度共同建设的大型水利项目的收益共享问题。因此,尼泊尔水政策制定的基本依据是:双边形式也好,多边形式也好,均以尼泊尔能否从这些项目中获得合理及平等的收益为标准。

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章节目录

  • 第一节 收益共享:印度与尼泊尔水争议的转机
    1. 一 收益共享:尼泊尔的水权敏感点
      1. (一)水电收益:尼泊尔的安全顾虑
      2. (二)收益共享:尼泊尔的水权敏感点
    2. 二 印度政策调整与情境敏感机制产生
  • 第二节 非国际化:印度与孟加拉国水争议的转机
    1. 一 非国际河流:印度的水权敏感源
    2. 二 印度的水权敏感点:双边主义
      1. (一)争议非地区化:旱季流量增加方式
      2. (二)争议非国际化:水量分配
    3. 三 孟加拉国政策调整与情境敏感机制的产生
  • 小结

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