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第四章 他山之石:国外社会救助权利救济方式的借鉴

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作者

武萍
张毅 辽宁大学马克思主义学院思想政治教育教研部讲师。
付颖光
刘晓彤

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第四章 他山之石:国外社会救助权利救济方式的借鉴

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第四章 他山之石:国外社会救助权利救济方式的借鉴

失独家庭是社会保障的特殊群体,目前我国已经开始实施针对失独家庭的特殊帮扶政策,在一定程度上缓解了失独家庭的困难,随着社会保障制度特别是社会救助制度的逐步完善,对失独家庭的救助将会制度化、体系化。为了保证现有的救助措施和即将实施的对失独家庭的特殊救助能够落实,使社会救助对象的各项权益得到保障,必须设计完备的救济制度体系。在我国,社会保障权作为一项基本的人权已经得到宪法的确认和保护,在我国参加的《国际人权公约》中也明确确认社会保障权是一项公民的基本权利。但是,从法律层面的规范来看,目前,我国社会保障的法律只有2011年开始实施的《社会保险法》,其他方面的规范多数是地方性法规和各类规章,社会救助领域主要的规范是《社会救助暂行办法》,所以社会保障制度的法律规范需要进一步完善,亟须出台“社会救助法”“社会福利法”等法律和相配套的行政法规和规章,使我国的社会保障制度能够适应现代化的进程,走上法治化的轨道。社会保障权的法律确认和保护是一个国家政治和经济发展水平和文明程度的重要标志。当权利被侵害或被忽略时,权利人有权请求国家机关予以保护,这是国家应尽的义务。

社会保障权是公民在生病、年老、失业、伤残、失去劳动能力或遭遇各种灾害情况下,为了保持基本生活水平,从国家和社会获得物质帮助的权利以及在生存权实现基础之上的发展权。社会保障权是宪法所规定的公民的基本权利,也是《国际人权公约》中基本人权的一种。国家有义务对公民社会保障权的实现提供条件。通过立法程序为社会保障权的实现提供制度保障,将各类社会保障权纳入整个法律体系。同时社会保障的权利救济方式是立法的重要组成部分。当社会保障权受到侵害,或由于某种原因无法实现,公民的社会保障权能够通过法定的途径获得救济。当公民的社会救助权利被侵害时,权利主体如何实现对自身权利的救济呢?这关系到社会救助权利能否公平公正地实现。社会救助的权利救济机制主要应从两个方面考虑。一是权利的确认和保护。有权机关依法认定失独家庭有获得某项社会救助的权利,该权利不受他人非法侵夺。例如劳动者和用人单位之间因社会保险、福利发生争议属于劳动争议,适用《劳动争议调解仲裁法》《劳动合同法》等法律法规,通过劳动争议仲裁和诉讼程序解决。这种争议是私主体之间的争议,是围绕私权利的救济展开的,所以通过民事程序处理。二是如何约束行政机关权力的实施,防止滥用职权。例如,失独家庭救助措施的实施,争议主要集中于主体是否具备救助的资格,以及应该给予的待遇水平如何。因为此类问题发生的纠纷,主要是失独家庭与行政主体之间的争议,一般通过行政复议或行政诉讼等程序解决。

由于失独家庭的社会救助权的实现是以行政权力的行使为支撑的,这就决定了行政救济对社会救助的权利救济具有重大意义。英国和美国作为普通法系国家的典型代表,社会保障行政救济制度发展比较健全,学习和借鉴两国成功的行政救济模式,可以完善我国的社会保障权行政救济制度。德国的社会法院系统不仅实施早,而且对社会救助的权利实现发挥作用明显,值得我们借鉴。

一 英国行政救济为主、司法审查为辅的救助机制

西方发达国家在社会救助的行政救济方面已经积累了很多成功的经验可供我们借鉴。首先值得关注的是英国的行政救济。在英国,当政府行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益时,受害人可以通过下列途径实现行政救济。

第一,议会行政监察专员。议会行政监察专员制度的基本理念可以简要概括为:由一名官员专门调查相关人员对行政机关不良行政提出的申诉,他完全独立于行政机关,享有与其身份相当的权力。议会行政监察专员不受行政机关的管理和支配,在其职权范围内独立审查相关案件。议会行政监察专员的职权范围是对不良行政行为的调查。根据英国的《议会行政监察专员法》,从案件受理范围来看,当事人可以通过向法院或者行政裁判所申请救济的案件,议会行政监察专员不能进行调查。也就是说,议会行政监察专员只受理行政和司法程序不能救济的公民权利。当公民合法权益受到侵犯时,公民可以向议会行政监察专员提出申诉,得到来自议会行政监察专员的救济。议会行政监察专员不是对行政救济和司法救济的替代,而是补充。有些案件不属于行政或司法受理的范围,但公民权利也有可能受到侵害,这时候公民可以向议会行政监察专员提出申诉。例如行政机关的行为不构成违法的情况,或者行政机关态度恶劣、拒绝回答合理的提问、拒绝告知当事人的权利、程序有错误等,议会行政监察专员制度具有灵活、便捷的特点,避免了当事人受到诉讼的约束。但是议会行政监察专员制度受理案件范围有限,议会行政监察专员的权力有限,案件的处理结果通常不具有强制性,只能通过向行政机关提出建议等方式实现。对于这些建议,通常情况下,行政机关都会调查、给予反馈或者采取措施予以回应。

第二,行政裁判所。行政裁判所是根据议会的法律产生的,是行政机关内部救济的准司法机构。其实质是行政机关内部的纠错机制。在英国,行政裁判所是在一般法院之外,由议会通过法律设立,用于解决行政上的争端,以及公民相互间某些和社会政策密切联系的争端的特别裁判机构。行政裁判所制度是一个出现时间较短,而且主要立足于行政机关内部救济的准司法制度。英国社会保障行政裁判所是其中重要的组成部分。英国1911年通过的《国民健康保险法》中,规定了可以向专门的裁判员法庭提起有关失业保险的申诉,这种裁判员法庭成为社会保障裁判所的前身。第一次世界大战后,政府大量干预社会经济生活,各种裁判所随之增加。特别是在第二次世界大战后,英国在福利国家口号的鼓吹下推行社会安全计划,政府执行社会立法所发生的争端尽量不由普通法院管辖,大量案件由裁判所受理,裁判所的发展更加迅速。1957年弗兰克斯委员会报告推动了行政裁判所和调查法的制定,这在英国行政裁判所发展史上具有里程碑的意义。弗兰克斯委员会认为行政裁判所是司法体系的补充,裁判所在裁判时应遵循公开、公平和无偏私三原则。英国社会保障权行政救济主要分为两级来进行:第一级是对社会保障行政官员的决定不服的,可以向社会保障上诉裁判所提出;第二级是对上诉裁判所的决定涉及法律问题的,可以向社会保障专员提起上诉。社会保障上诉裁判所的审查范围包括社会保障行政官员是否错误地认定事实或适用法律以及申请人的情况是否发生变化。一般上诉裁判采取书面审理原则,也可开庭审理。与普通法院相比较,行政裁判所具有以下特色。一是实行专门管辖和裁判员具有独立的身份。在英国,行政裁判所及其人员具有很强的独立性。裁判所的成员独立,其身份不是公务员。这种身份保证了行政裁判的中立性和公正性。二是裁判方式具有灵活和非正式性。裁判所不必遵循先例和统一的证据规则,不受过度技术化的证据或程序所限制。三是采用对抗式审查方式。四是裁判所快捷和成本低廉。向裁判所上诉一般不用花一分钱,同时裁判所也极少要求败诉一方承担费用。当事人需自己亲自参与审理,通常没有代理人的,一般情况下裁判员是没有报酬的,这在很大程度上降低了裁判所和当事人解决案件的成本。为了保证裁判所裁决的公正性和权威性,英国还成立了行政裁判所委员会,作为监督和指导行政裁判所工作的常设性机构。从2007年11月1日起,原行政裁判所委员会被行政司法与裁判所委员会代替,后者从整体上监督整个行政司法程序。

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章节目录

  • 一 英国行政救济为主、司法审查为辅的救助机制
  • 二 美国的行政复议与行政诉讼机制
  • 三 德国:建立专门的社会保障法庭
  • 四 中国社会保障权行政救济路径选择

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