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第三章 服务型治理:社区服务中心参与社会治理

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徐宇珊 现就职于深圳市社会科学院,管理学研究员,清华大学管理学博士,美国印第安纳大学访问学者,中级社工师,青少年生涯规划导师(中级)。出版专著《论基金会》《服务型治理:社区服务中心参与社区治理》,合著《美国公益图谱:从传统到现代》,在《中国行政管理》《公共管理学报》等期刊发表数十篇文章。热心公益,担任深圳市妇女儿童发展基金会监事、深圳市自闭症研究会理事、深圳市幸福双翼家庭大学公益讲师等。

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第三章 服务型治理:社区服务中心参与社会治理

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第三章 服务型治理:社区服务中心参与社会治理

在社区服务中心进驻社区之前,社区中已经存在社区工作站、社区居委会、社区老年协会等各种治理主体,社区服务中心在基层治理中到底扮演了什么角色,起到了什么作用呢?

第一节 服务型治理

服务型治理,是王思斌教授提出的社会工作机构参与社会治理的方式。所谓服务型治理,指的是社会工作机构通过承接政府委托的服务任务,利用政府和社会资源向困难群体、特殊群体和有需要的人士提供专业服务,缓解和解决他们在基本生活方面的问题的社会治理行动。服务型治理的内涵在于:通过这种服务,可以解决服务对象的困难和基本生活问题,缓和社会矛盾,可以通过服务促进政府、社会、社会组织和服务对象之间的沟通、协商,便于达成共识,也有助于社会领域特别是社会保障领域公共秩序的形成。[]

社会工作机构参与社会治理是服务型治理,即通过服务而实现的社会治理,主要表现在:通过服务解决社会问题,维护社会秩序;通过服务促进社会治理创新;通过政策倡导促进善治。与一般的非营利组织作为共同利益或志趣者组成的群体不同,社会工作机构的宗旨是为第三方群体提供服务。社会工作所从事的不是一般的利益共同体与政府之间的协商共治,而是通过提供服务参与服务型治理。[]因社会工作自身的特点,其在参与服务型治理过程中具有自身优势,这表现为价值观念优势,参与身份优势,深入民众生活、专业工作方法和目标取向优势。基于这些优势,社会工作切合社会治理的要求,其服务型治理对社会治理有着独特贡献。[]

以民办社会工作服务机构为运营主体,以专业社会工作者为主要工作人员,以社区综合服务为主要职能的社区服务中心,在参与基层社会治理中符合上述服务型治理的特征,是一种典型的服务型治理。

一 社区服务中心的运营主体是民办社会工作服务机构

如前所述,珠三角地区的社区服务中心所采取的模式是政府主导、民间运作。民办社会工作服务机构通过公开招投标,以竞争的方式获得社区服务中心的运营资格,成为社区服务的主要提供者。换句话说,目前,运营和管理社区服务中心就是社会工作机构参与社会治理的主要方式。

二 社区服务中心的工作人员以社会工作者为主

目前珠三角各地的社区服务中心的运营标准均对全职工作人员的专业资质提出具体要求,要求从业人员中具备助理社工师及以上职称的要占一定比例。社区服务中心的工作人员将不同于以往传统的社区工作者,将以专业化、职业化的方式开展社区服务。

三 社区服务中心面向社区居民提供综合性基础服务

尽管具体内容略有不同,但珠三角各城市社区服务中心的服务都是面向社区各类居民,特别是弱势群体的。这些服务既包括入户探访、开展文体活动、个案心理疏导等内容,即直接解决服务对象的困难和基本生活问题;也包括面向各类群体提供相应的政策咨询、资源链接和转介,即通过社工的这些间接服务促进服务对象与政府及其他组织之间的沟通交流,协助社区居民更好地了解政府的政策,从而达成共识。

四 社区服务中心为社会工作者提供了参与基层社会治理的场域

社区服务中心是珠三角社会工作发展的一个阶段,是目前社会工作机构提供服务的主要方式。与社会工作发展初期的岗位社工和项目社工相比,社区服务中心的服务为社工参与社会治理提供了一个社区治理的场域。[]社区治理场域是指在影响社区治理的各种要素的共同作用下形成的网络空间。[]街道或社区中的社区居民、政府派出机构、社会组织、辖区企业等构成了社区治理场域中的关系主体。社会治理关系就是围绕着一定的公共事务和社会事务,由政府、社会组织和民众等相关利益主体共同形成,通过他们之间的协商、合作等互动形式表现出来的关系。[]社会工作服务机构通过派出社会工作者,借助社区服务中心这一平台,与社区中的其他各方通过协商、合作等方式,共同参与社会治理。

第二节 社区服务中心在社区治理中的角色定位

为了进一步说明社区服务中心所承担的服务型治理的角色,需要把社区服务中心置于社区的多个主体中,比较社区各个主体在社区治理关系中的角色定位。

一 社区治理中的主体——以深圳为例

目前深圳的基层社区治理中,有多个治理主体,包括社区综合党委,社区工作站,社区居民委员会,社区服务中心,若干社区社会组织,等等。

社区综合党委是街道党工委领导下的基层委员会、社区各类组织和各项工作的领导核心,发挥的是领导核心作用。要在社区内宣传和贯彻党的路线、方针、政策,突出党在社区治理中的政治领导。

社区居民委员会是根据《城市居民委员会组织法》设立的,是居民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居民委员会的性质是基层群众性自治组织,是由本居住区域的全体居民参加并自愿组成的,对本辖区内的事务进行自我管理。即从理论上讲,社区居民委员会在社区治理中扮演的是“自我治理”的角色,是居民自治的主体。但是在实践中,社区居民委员会存在“行政化”或者“边缘化”[]的问题,难以承载社区居民自我管理、自我教育、自我服务的自治性功能。

社区工作站是深圳在社区治理中的创新性产物,从深圳市盐田区起步,逐步推向全市。2004年底,深圳市委、市政府召开全市社区建设工作会议,印发了《深圳市社区建设工作试行办法》,明确提出设立社区工作站。社区工作站作为政府在基层的服务机构,承接居委会承担的行政职能,起初是为了解决社区居委会行政化的问题,把属于政府行政管理的职能从社区居民委员会中剥离出来,由社区工作站承担,旨在还居委会的自治面目。[]《深圳市社区工作站管理试行办法》规定,“社区工作站是政府在社区的服务平台,协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作,为社区居民提供服务”。但事实上,这一“服务平台”的定位是模糊不清的。一方面,社区工作站的定性一直并不明确,该“平台”究竟是事业单位还是行政单位还是民办非企业单位,并无明确说法。[]另一方面,社区工作站所承担的主要工作也并非“服务”,其实际上成为街道办事处的工作延伸,承担着社区综合管理、安全事务、法制事务、人口和计生、社会保障和社会事务、社区文化、社区环境卫生和环境保护事务等工作任务。这些内容与其说是“服务”,不如说是“管理”,社区工作站实际上承担了大量的基层建设和社会维稳等具体的社区管理的工作任务。在整个社区治理格局中,社区工作站扮演的是代表政府实施基层管理的角色,是政府在社区的管理延伸。

社区社会组织是指由社会组织或个人在社区(镇、街道)范围内单独或联合举办的、以社区居民为主要成员或服务对象、在社区范围内开展活动的、满足社区居民多样化需求的民间自发组织。与社区居民委员会类似,社区社会组织是代表社区居民的自治性组织,具有居民自发性和基层参与性,可以成为居民自治的有效载体。但是,与社区居委会由社区全体居民参加选举,代表社区全体居民所不同的是,社区社会组织代表的是社区中某一部分利益或志趣群体居民的意愿,具有内生需求性和微小多元性的特点,可以满足居民多元需求,比社区居委会这一自治主体更加灵活多样。作为满足居民个性化需求的群众自发性组织,社区社会组织通过社区居民的广泛参与提供多样化的社区公益或互益性服务和基础性社区管理,从而推进社区自治。因此,社区社会组织在社区治理中的角色定位就是满足社区居民多元需求的自治载体。

业主委员会,是指由业主选举产生,代表业主利益的组织,是业主行使共同管理权的一种特殊形式。《物业管理条例》第15条规定,业主委员会是业主大会的执行机构,履行下列职责:召开业主大会会议,报告物业管理的实施情况;代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同;及时了解业主、物业使用人的意见和建议,监督和协助物业服务企业履行物业服务合同;监督管理规约的实施;业主大会赋予的其他职责。业主委员会是以财产关系为纽带的“财合”组织,而非基于地缘和情感的“人合”组织,业主委员会的基础是财产关系,业主自治的主要内容是财产权利和物业管理权利。[]理论上,业主委员会应当代表全体业主的利益,其权力基础是对物业的所有权。但目前《物业管理条例》并没有给业主委员会以明确的法律地位的界定,也没有赋予业主委员会自治组织的法律地位。同时,并不是每一个社区、每一个楼盘都会有一个业主委员会,不同社区的业主委员会在社区治理中所发挥的作用也不尽相同。

社区服务中心是社区中的非实体机构,由社区工作站整合社区内的各种公共资源提供服务场所,通过政府采购招投标,由民办社会工作服务机构进驻运营,为社区居民提供各种综合性专业化的社工服务。

二 社区服务中心“服务型治理”的特点

与社区中的其他治理主体相对比,社区服务中心所实施的“服务型治理”的特点可以清楚地看出。

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章节目录

  • 第一节 服务型治理
    1. 一 社区服务中心的运营主体是民办社会工作服务机构
    2. 二 社区服务中心的工作人员以社会工作者为主
    3. 三 社区服务中心面向社区居民提供综合性基础服务
    4. 四 社区服务中心为社会工作者提供了参与基层社会治理的场域
  • 第二节 社区服务中心在社区治理中的角色定位
    1. 一 社区治理中的主体——以深圳为例
    2. 二 社区服务中心“服务型治理”的特点
  • 第三节 社区服务中心参与服务型治理的条件与困难
    1. 一 社会对社会工作者的认知程度低
    2. 二 居民对社区服务中心的认识不清
    3. 三 基层领导的个人态度差异大
  • 第四节 社区服务中心开展服务型治理的路径分析
    1. 一 融入社区:发挥服务型治理的敲门砖
    2. 二 服务社区:发挥服务型治理的关键点
    3. 三 孵化培育:强调服务对象的参与

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