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B.6 民盟执政后的缅甸与美国关系:先热后冷

关键词

民盟 缅甸 美国

作者

宋清润 北京外国语大学亚洲学院副教授,云南大学周边研究中心特约研究员,中国(昆明)南亚东南亚研究院泰国研究所特聘研究员。主要研究东南亚问题、“一带一路”等等,参加过多项课题研究,已出版专著一部和合著一部(第二作者),发表各类学术论文30多篇,多次在中央电视台、《世界知识》、中国网等媒体分析东南亚问题。

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B.6 民盟执政后的缅甸与美国关系:先热后冷

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B.6 民盟执政后的缅甸与美国关系:先热后冷*

缅甸全国民主联盟(以下简称“民盟”)自1988年成立以来,长期在野,开展反对缅甸军人统治的斗争。昂山素季等民盟领导人[]和成员基本信奉西方政治理念,与美国等西方国家的关系长期较好。而且,民盟领导人昂山素季在美国等西方国家中的声望非常高。因此,美国等西方国家长期支持民盟对抗军人统治的政治斗争。2015年11月8日缅甸举行大选,民盟获得压倒性胜利;2016年3月30日,军方扶持的吴登盛政府卸任,民盟正式执政。当时,缅甸国内外有人担心军方是否会顺利交权,担心民盟能否顺利执政,因为1990年大选时民盟也获得了压倒性胜利,但军方当时否决了那次大选的结果,继续执政,并打压民盟。在2015年大选结果出炉后不久,美国总统奥巴马专门致电缅甸总统吴登盛,祝贺缅甸大选取得成功,敦促缅甸当局尊重大选结果,组建具有包容性的政府。[]此举的重要目的是促使缅甸不要重蹈1990年大选的覆辙,确保民盟在赢得大选后能顺利执政。由此可见,从1988年民盟成立到民盟执政的约28年间,其长期得到美国支持,民盟与美国的关系长期较好。

不过,在民盟从在野党到成为执政党的这28年间,缅甸与美国的关系曾经一度不好,尤其是美国与缅甸前军人政府(1988年9月至2011年3月执政)长期对立,美国扶持民盟对抗缅甸军人政府。2011年3月30日开始执政的吴登盛政府是民选政府,其加快国内政治社会改革和对外开放进程,获得美国较多认可,缅甸与美国的关系明显好转,美国解除对缅甸的部分经济制裁,与缅甸开展更多交往。但是,吴登盛政府的军人背景始终是导致缅甸与美国关系难以实现根本好转的关键因素。吴登盛是退役将领,其政府中副部长以上高官多数是现役或退役军人,难以从根本上获得美国认可。因此,吴登盛政府在任5年,美国并未全部解除对缅甸的经济制裁,美缅关系并未达到非常热络的程度。

民盟政府2016年3月30日上台后,算是美国自1988年前军人政府上台以来最中意、最认可的缅甸政府了,因为民盟与西方的政治理念相似,双方有长期合作关系。而且,奥巴马与昂山素季私交甚好。因此,民盟执政后一直到美国奥巴马政府2017年1月20日卸任,缅甸与美国关系达到了1988年以来最热络的程度,奥巴马政府撤销总统行政命令框架下的对缅经济制裁措施。从逻辑上讲,即便美国换了总统和政府,缅甸民盟政府与美国关系也应该总体保持友好。但2017年1月美国特朗普政府上台后一年半左右,缅甸与美国关系大不如前,并因为罗兴亚人问题等不断发生对立和争吵,美国增加对缅甸军人的制裁,双边关系不睦。

一 民盟执政后缅甸与美国关系一度达到1988年以来的“友好峰值”

2015年11月8日缅甸大选结果出炉,民盟胜选成为准执政党后,奥巴马11月11日立即打电话给昂山素季表示祝贺,并赞扬她为缅甸政治发展所做出的长期努力和牺牲。[]而且,如上文所述,奥巴马力挺昂山素季及其领导的民盟在大选后顺利接管政权。这为民盟执政后缅甸与美国关系发展营造了非常好的气氛。民盟自2016年3月30日开始执政到2017年1月20日美国奥巴马卸任前这段时间,缅甸与美国的关系虽然有些小波折,但总体非常友好,尤其是2016年10月美国奥巴马政府宣布解除总统行政命令框架下的对缅经济制裁,给予缅甸“贸易普惠制”,使得双方关系友好程度创1988年美国施压缅甸前军政府以来的历史新高。双方多数的官方互动是积极的,对立情绪或事件很少。

(一)政治外交层面的高层互动密集而富有成效

2016年3月30日民盟政府就职后半年内,美国与缅甸便进行了高层互访,并有其他高层互动,显示了昂山素季、民盟政府与奥巴马政府之间的关系是非常热络的。这与后来特朗普2017年1月20日宣誓就职后,缅甸与美国“高层互动不多、突破性合作少”的情况形成了鲜明对比(后文将详述特朗普政府与民盟政府的互动)。

2016年3月30日,民盟政府首位总统吴廷觉宣誓就职当日,奥巴马便向其表示祝贺,称美国期待成为缅甸新政府的朋友和伙伴。[]4月6日,奥巴马专门致电昂山素季,祝贺缅甸历史性地实现了国家权力从军人扶持的政府向文人领导的政府的过渡,赞赏昂山素季在此过程中进行的长期艰苦斗争以及个人做出的巨大牺牲,承诺美国将继续支持缅甸政府和人民创造更有包容性、更平和、更繁荣的未来。[]4月11日,美国国务卿克里专门发布新闻稿称,他代表奥巴马总统和美国人民,祝贺缅甸人喜迎新年——泼水节。[]美国财政部5月17日宣布,取消对缅甸的部分制裁,如缓解对缅甸金融机构的制裁,将缅甸7家国企移出制裁名单,并允许美国货物使用缅甸港口及机场。此举旨在支持缅甸政治改革并推动其经济增长。美国财政部放松部分对缅制裁,以加强两国经贸合作,为随后美国国务卿克里访缅营造良好气氛,这标志着奥巴马政府对缅甸政策有了较大的积极变化。[]5月22日,克里访缅,成为民盟政府成立后到访的美国最高级别官员。他在与缅甸国务资政、外交部部长昂山素季会晤时,称赞了缅甸政治转型取得的成就,称赞缅甸实现了新旧政府的顺利交接,称赞民盟政府短期内取得了较大成绩。他与昂山素季会谈的议题广泛,两人还举行了联合记者会,回答了记者的提问。克里认真听取了昂山素季关于民盟内外政策的介绍,他表示,奥巴马总统高度重视发展与缅甸的关系,美国将继续援助缅甸的政治转型进程,并考虑继续采取行动解除对缅经济制裁以增强双边经贸合作,也愿意与缅甸协同努力解决罗兴亚人问题,等等。[]

昂山素季9月对美国进行了“历史性访问”,在推动缅美关系方面取得了历史性进展,推动了奥巴马政府对缅甸政策的历史性调整。[]如前文所述,在前军人政府时期,缅甸遭到了美国等西方国家的长期制裁。吴登盛政府时期,缅甸国际形象转好,使美国解除了一些经济制裁,但未能让美国取消全部经济制裁。民盟政府2016年3月上台后,受到美国高度认可。同时,争取美国等西方国家对民盟政府的支持、对缅甸发展的支持,也是民盟政府外交的重要任务。其最亮眼的外交成绩是,同年9月中下旬,昂山素季率团访美,美缅宣布建立“有活力的伙伴关系”。奥巴马政府认为缅甸民主转型取得显著成绩,对民盟政府高度赞赏,有意送给昂山素季和缅甸一份“大礼包”(这份厚礼始终没有给吴登盛政府),包括:美国将终止实施针对缅甸的《国家应急法》,并将撤销总统行政命令框架下的经济制裁措施,给予缅甸“贸易普惠制”(随后奥巴马还就此问题专门致函国会,寻求支持);培训缅甸1500名英语教师,培训缅甸官员;增加1000多万美元小额信贷,支持缅甸中小企业;派“和平队”赴缅甸开展民生项目,教授中小学生英语,增进两国人文交流。[]10月7日,奥巴马签署行政命令,即日起终止针对缅甸的《国家应急法》,解除对缅甸的金融制裁和经济封锁。缅甸产的玉石、宝石等可以向美国出口,但美国未解除对缅甸毒品犯罪相关人士和组织的制裁,未解除对缅甸军队的制裁,因为其认为缅军仍存在侵犯人权等行为。[]昂山素季和民盟执政不到半年,便基本破解了缅甸自1988年苏貌军人政府和后来的丹瑞军人政府上台以来长期遭受美国制裁的状况,从根本上缓解了外交困境,大大拓展了缅甸的对外经济合作空间,为缅甸加快发展创造了良好外部条件,提振了民盟执政威望。

为深化两国刚刚建立的伙伴关系,同年11月15日,在缅甸首都内比都,两国官员举行了首次跨部门的美缅伙伴关系会晤。缅方代表团由外交、商务、军队等部门的官员组成,美方代表团由外交、经贸、援助、国防等部门的人员组成。双方讨论的议题广泛,涉及缅甸民主、和平进程、若开邦局势、人权与法治、负责任投资、包容性发展、人力资源开发、经贸合作、人文交流等,旨在深化两国伙伴关系。双方商定,该会晤以后每年举行一次。[]紧接着,11月16日至19日,美国国务院负责禁毒和执法合作事务的助理国务卿布朗菲尔德访缅,与缅方磋商如何更好地预防和打击贩毒,如何更好地提升缅甸执法水平,如何帮助缅甸建设法制等议题。

2017年1月4日是缅甸独立日,美国国务卿克里2016年12月30日提前向缅甸表示祝贺,他在贺信中表示,代表奥巴马总统和美国人民,向缅甸人民表达最热烈的节日祝愿。他强调,过去的一年对缅甸来说具有历史意义,是缅甸半个多世纪以来首个由民选产生、文人领导的政府在施政,美国将继续支持缅甸的和平、民主与繁荣。[]

(二)经济等其他领域的交流与合作也较多

民盟上台后,美国不仅逐步解除对缅甸的经济制裁,双方商会也积极开展交流与合作,而此前,两国商会大规模互动很少。比如,2016年6月6日,缅甸与美国共100多名企业家在仰光举行座谈会,讨论电脑、石化、农业、工业等领域的合作。同月,缅甸阿波罗基站公司从美国海外私人投资公司(OPIC)获得2.5亿美元贷款,成为缅甸首家获得美国政府开发融资机构融资支持的公司。[]

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章节目录

  • 一 民盟执政后缅甸与美国关系一度达到1988年以来的“友好峰值”
    1. (一)政治外交层面的高层互动密集而富有成效
    2. (二)经济等其他领域的交流与合作也较多
    3. (三)两国在缅甸民族和解与罗兴亚人问题上有合作也有摩擦
  • 二 特朗普执政后缅甸与美国关系不睦
    1. (一)高层政治外交互动不太积极和密切
    2. (二)其他领域的交流与合作有些发展,也有些受挫
    3. (三)特朗普也关注缅甸民族和解进程,在罗兴亚人问题上与缅甸对立
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