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B.9 政治转型以来缅甸的法制建设

作者

李堂英 云南大学外国语学院缅甸语讲师。

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B.9 政治转型以来缅甸的法制建设

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B.9 政治转型以来缅甸的法制建设

“法制”一词有两种含义。一是静态意义上的法律和制度,或简称法律制度。这里讲的法律和制度主要是指法律和制度的条文规定,少数是指惯例。二是动态意义上的法律,即由立法、执法、司法、守法、对法律实施的监督等各个环节构成的一个系统。[]本文所涉及的“法制”包含了上述两种含义,并重在分析静态意义上的法制。

缅甸自2011年3月政治转型以来,新政府推行了一系列的改革措施,按照“七步民主路线图”,致力于建设一个现代化的发达的民主国家。建设这样的民主国家,需要有与民主政治发展及市场经济相适应的法律制度建设。因此,缅甸新政府加强了法制建设。

一 政治转型以来缅甸新政府加强法制建设的背景和目的

(一)加强法制建设的背景

从1962年3月以奈温为首的国防军接管政权至2010年民选政府执政前,是缅甸长达48年的军人统治时期。这一时期处于内忧外患时期。政治上,军人掌权、体制僵化、腐败问题严重、政治现代化和民主发展进程屡遭挫折。经济上,沦为亚洲最贫穷的国家,贫困人口基数大、基础设施落后、能源短缺、工业基础薄弱、财政赤字严重、汇率严重扭曲。[]外交上,自1988年9月新军人集团接管政权后,缅甸与以美国为首的西方国家的关系严重恶化,西方国家不断谴责缅甸的民主、人权及毒品问题,对缅甸实行经济制裁和封锁。在这近半个世纪的时期里,缅甸民众生活在军人政权的高压统治之下,缺乏民主和自由,公共言论和意识形态受到严格控制。法律制度形同虚设,只为军人集团服务,缅甸完全处于“军治”而非“法治”的社会。

2011年吴登盛政府上台后,民主问题成为缅甸现代化建设需要解决的主要问题之一。而民主和法制是密不可分的,一个国家民主和法制的完善程度,是这个国家文明发展程度的一个重要标志。[]一个国家的成功转型以及现代化建设需要更健全的法制为其提供制度保障。目前缅甸法治不彰,自2002年以来,在世界银行治理指数排名中缅甸在法治方面一直排在213个国家中最后5%的国家之列。一方面,缅甸法律体系不完备,适应市场经济和民主建设需要的法律缺失,一些不适应时代要求的法律需要修改;另一方面,缅甸缺乏独立、公正、有效的司法体系,而这不仅是向民主过渡所必需的,也是维护法制所必需的。[]缅甸仍在执行的法律部分源于英国殖民时期,尽管已修改了两三次,但早已不合时宜,实际执行起来很困难。如《土地征用(矿山)法》(1985)、《笞刑条例》(1909)、《外交关系法》(1932年印度条例法字第12号)、《农产品市场条例》(1941)、《可动产托管条例》(1945)。部分法律与缅甸当前的民主化建设完全不相符,如在新军人政府时期颁布的《戒严法》(1989)、《电视与视频法》(1996)、《计算机科学与发展法》(1996)、《互联网法》(2000)、《电子交易法》(2004)等,要求媒体的言论须符合政府的意志,成为限制新闻媒体自由的法律依据,为政府管控意识形态提供了条件。这些法律法规显然与目前转型中的缅甸不相适应,甚至阻碍了经济社会的发展。

(二)加强法制建设的目的

法律是国家权力的标志。法律确认国家政权和国家制度的合法性,它把根据统治阶级利益和要求制定的行为规范,变为全社会共同遵守的行为规范。所以,任何革命在夺取政权后的第一步就是废除旧宪法和旧法律,制定新宪法和新法律,以便通过法律把本阶级的意志与利益变为国家的意志与利益,保证统治阶级系统地行使国家权力,促进国家职能的运行。法律也是巩固国家政权和国家制度,保障统治阶级所需要的社会秩序的手段。[]这种观点同样适用于目前改革中的缅甸,尽管缅甸新政府的成立是按照前军政府制定的“七步民主路线图”进行的,其国家转型是按照军政府的设想一步步推进的,没有通过革命夺取政权,而是一个和平演进的过程,但是,从形式上看,缅甸的国家政治体制和国家机构都发生了根本的变化,政治改革对法制建设提出了新要求。离开了法制,改革是不可能深化的,因此,新政府的运行和发展需要由一系列新的法律制度来支撑。

1.通过加强法制建设,推进政治改革、民主转型,创建国内和平稳定的局面

民主政治要求现代法制,现代法制是民主政治的根本保障。1962~2010年,以军人为主体的集权制政治扮演了一种现代化的角色。在现代法治社会,法律的基本作用被认为是约束与限制权力。在集权制政治中,其政权主要来源于领袖或一党制中的政党的威望或影响。在政治学中,这种威望或影响被称作权威,只要这种权威没有从根本上被动摇,社会环境包括法律制度对这种权力系统的影响可以说是微乎其微。在本质上,集权制政治与现代法律制度是不相容的。[]健全的、成熟的法治社会,将是一个政治清明、民主法治、社会公正、充满活力、平安有序的社会。在这样一个社会中,全社会对法律充满敬仰,社会生活法治化、规范化,人民群众的合法权益获得切实尊重和保障。目前缅甸离法治社会还很遥远,因此,吴登盛政府及民盟政府上台后,都强调民主和法制,加强法制建设,颁布了一系列法律法规,以推进政治改革、民主转型,创建国内和平稳定的局面。

2.通过加强法制建设,促进经济体制改革、增强经济活力、改善民生

1962年3月,奈温执政后,推行“缅甸式社会主义”发展道路,实行高度集权的计划经济体制,限制私营企业发展,对外实行闭关锁国政策,严重制约了缅甸经济的发展。再加上长期形成的复杂民族问题的干扰,以致多年来工农业发展缓慢。1987年12月缅甸被联合国列为世界上最不发达国家之一。[]1988年,新军人集团执政后,建立市场经济体制,积极发展私营经济,实行对外开放政策,并陆续废除了1962~1970年的相关法律、规章和制度,把“建立市场经济制度”作为其发展经济的方向和重要目标。[]1990年军政府制定了《私营企业法》,鼓励私人投资项目。同时,为加大对外开放力度、鼓励外国投资,军政府于1988年颁布了《外国投资法》,1989年出台了《外国投资项目条例》,1991年制定了《关于国内外合资企业的规定》。

通过改革,缅甸经济状况有所改善。但仍面临通货膨胀、财政赤字严重、汇率扭曲、基础设施落后、资金和技术缺乏等困境。同时,来自国外的不利因素加剧了经济形势的恶化,《外国投资法》的诸多限制规定也不利于吸引外资。为了改造旧的经济基础,促进经济体制改革,2011年以来,两届政府都重视法制建设,制定经济领域法律法规、完善财税法制建设、推进预算制度透明化,以促进国家经济发展、改善人民生活质量、提高人民生活水平,在国内改革上赢得民心。

3.通过加强法制建设,提升国家形象、融入国际社会、扩大对外开放

缅甸长期处于军人集权统治之下,军人政权实行严格的社会管制,剥夺民众言论、结社、集会等权利,残酷镇压抗议活动,导致民族矛盾突出、经济极度落后,因而饱受国际社会诟病。尤其因压制民主党派、虐待政治犯而遭到西方国家的制裁。吴登盛政府上台后,主动减少了对政治领域和社会层面的控制。呼吁流亡国外的民主人士回国帮助重建经济;重新批准国际红十字会人员到缅甸监狱进行探视;吴登盛总统签署减刑令和大赦令,释放大批政治犯;颁布了《劳工组织法》《和平集会与游行法》等保障公民权益的相关法律。更为重要的是,联邦议会修改了《政党注册法》,使得全国民主联盟有资格申请注册,成为合法政党,昂山素季得以重返政坛。昂山素季作为西方国家眼中的民主旗帜、缅甸民众心中的精神领袖,有举足轻重的地位。正因如此,吴登盛总统领导的新政府面对政治现实,修改了《政党注册法》,迎合西方国家的需要,通过昂山素季提升国际形象,融入国际社会。此外,通过制定新的《外国投资法》,放宽相关规定,积极吸引外资,促进对外开放。民盟执政后,不断完善法律法规,更加注重反腐、改善民生,努力以惠民务实的方式提升国家形象。

二 政治转型以来缅甸新政府法制建设的发展进程与特点

(一)法制建设的发展进程

按照2003年8月制定的国家前进的七步民主路线图,缅甸于2008年2月完成新宪法的起草工作,5月经过全民公决,并以92.48%的高支持率通过《缅甸联邦共和国宪法》(2008),尽管其投票率和赞成率遭到质疑,新宪法的颁布仍然对缅甸的发展产生了重大影响,进一步推动了缅甸的政治民主化进程。2010年3月,国家和平与发展委员会颁布了《联邦选举委员会法》、《人民院选举法》、《民族院选举法》、《省或邦议会选举法》和《政党注册法》等五部大选法律,这些法律为20年来的首次选举制定了较详细的架构。2010年11月17日,联邦选举委员会公布由吴登盛领导的巩发党获得联邦议会和省(邦)议会76.4%的议席。2011年1月,根据新宪法举行联邦议会和省(邦)议会会议,并推选出人民院和民族院议长。2011年2月4日,联邦议会选举吴登盛为总统,丁昂敏乌和赛茂康为副总统,3月30日,和平与发展委员会宣布正式解散,吴登盛政府宣誓就职。自此,缅甸开启了民主化的改革之路。

吴登盛政府上台后,重视法制在民主化建设中的作用。吴登盛在2011年3月31日的就职演讲中强调,要将缅甸建设成一个发达的、现代化的民主国家,必须建立法治社会。只有建立公正、严格的法律制度,才能将缅甸真正建设成一个法治和守纪的民主国家。

根据《缅甸联邦共和国宪法》,国家立法权由联邦议会行使,联邦议会实行两院制,即人民院和民族院。2011年3月2日,民族院建立了法律起草委员会。6月24日,人民院议长吴瑞曼在议会会议上强调,议会担负着立法的职责,要制定新的法律必须由人民代表提案,并与各界专家、精英合作进行。法律保护国家和人民的利益,要对现行法律是否能够起到维护国家和人民利益、是否符合宪法的基本章程进行审核,并对现行法律进行梳理。截至2010年12月,缅甸各时期颁布的基本法律共有566部,其中176部已停止执行。目前,相关部委管理和执行的法律共有390部。566部法律颁布于不同时期。分别是缅甸独立以前至议会民主制度时期的1954年的法律214部(缅甸法律汇编1~13卷);议会民主制时期(1955年至1962年3月)的56部;革命委员会时期(1962年3月至1974年3月)的78部;纲领党(人民议会)时期(1974年3月至1988年9月17日)的60部;治安建设委员会时期(1988年9月18日至1997年11月14日)的84部;国家和平与发展委员会时期(1997年11月15日至2011年3月30日)的74部。[]

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章节目录

  • 一 政治转型以来缅甸新政府加强法制建设的背景和目的
    1. (一)加强法制建设的背景
    2. (二)加强法制建设的目的
      1. 1.通过加强法制建设,推进政治改革、民主转型,创建国内和平稳定的局面
      2. 2.通过加强法制建设,促进经济体制改革、增强经济活力、改善民生
      3. 3.通过加强法制建设,提升国家形象、融入国际社会、扩大对外开放
  • 二 政治转型以来缅甸新政府法制建设的发展进程与特点
    1. (一)法制建设的发展进程
    2. (二)法制建设的特点
      1. 1.基本已摆脱立法、行政和司法集中的独裁体制
      2. 2.新颁布的法律量大、涉及面广,修改法律比重大
      3. 3.在不同的阶段对法制建设的侧重点不同
  • 三 政治转型以来缅甸新政府法制建设的主要成就
    1. 1.立法制度进一步完善,民主立法、科学立法的水平不断提高
    2. 2.司法体制改革不断深化,司法机构和司法队伍建设不断完善
    3. 3.以法律形式促进民主与自由,放松社会管制、维护和保障人权
    4. 4.推进经济法制建设,完善经济法律体系
    5. 5.加快公用事业法律制度建设,促进基础设施发展
    6. 6.建立社会保障法律制度,不断改善民生,实现经济社会协调发展
    7. 7.成立反腐机构,颁布《反腐败法》,打造廉洁政府
  • 四 法制建设存在的不足及未来发展趋势
    1. (一)法制建设存在的不足
      1. 1.议员缺乏民主实践的经验,议会内部缺少研究、分析立法事项的专家,导致缺乏统一的法律体系
      2. 2.司法与立法部门缺乏协调,军方力量仍未全部退出司法领域,难以实现真正的司法公正
      3. 3.律师未能充分发挥其在社会改革进程中的影响和作用
      4. 4.缺乏对民众的普法宣传及教育,全民法律意识普遍较低
      5. 5.人权改善未获实质性成效,某些法律针对特定种族制定,可能会加剧种族间紧张形势
    2. (二)未来发展趋势
  • 结语

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