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《太平洋计划》如何走向终结

作者

陈晓晨 中国人民大学重阳金融研究院国际研究部主任、研究员,主要从事全球治理、“一带一路”国际发展合作与南太平洋地区等研究,主持和参与“21世纪海上丝绸之路南太平洋方向建设路径研究”等国家重大专项课题,曾多次赴相关国家与地区实地调研。著有《美国大转向:美国如何迈向下一个十年》《寻路非洲:铁轨上的中国记忆》等。兼有聊城大学太平洋岛国研究中心特聘高级研究员、中国太平洋学会太平洋岛国研究分会副会长等职。

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《太平洋计划》如何走向终结

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《太平洋计划》如何走向终结

2005年出台的《太平洋计划》(Pacific Plan,简称《计划》)在南太平洋地区主义或“太平洋地区主义”(South Pacific Regionalism,or Pacific Regionalism)发展史上占据着重要地位。我国最早系统性研究南太平洋地区主义的学者徐秀军将其称为“以加强地区合作与地区一体化为目标的纲领性文件”。不过,《太平洋计划》在出台9年后被《太平洋地区主义框架》(The Framework for Pacific Regionalism,FPR)所取代,打破了该计划确立的向地区一体化迈进的既定目标和线性趋势,是2009年前后以来南太平洋地区主义改革与新发展的重要表征,也是南太平洋地区主义发展史上的重大事件。那么,《太平洋计划》如何以及为何走向终结?国际学界对此的已有研究大多为描述性,欠缺解释性研究与社会科学方法意识;国内学界的研究还基本是空白。

《太平洋计划》出台以后,对其批评的声音一直不断,直到其终止,这期间发生了很多事件。本文择取在其中起到承上启下重要作用的两份文件——《太平洋岛国论坛秘书处审查》(又称“温德尔报告”,the“Winder Report”)和《太平洋计划审查(2013)》(又称“莫劳塔报告”,the“Morauta Report”),以文本分析对其进行过程追踪(process-tracing),试图分析《太平洋计划》走向终结的过程如何发生、动因何在,动因又是如何在文本中得以体现、从而在历史过程中发挥作用。其中,“温德尔报告”从未正式公开,但其文本早已流传出来,为业内人士所采信,但尚未有对此专门而细致的文本分析。因此,对这份材料的研究尤其具有价值,对考察南太平洋地区主义2009年前后以来的新发展意义重大。

一 背景

2005年,太平洋岛国论坛(Pacific Islands Forum,PIF)莫尔兹比港峰会通过了《太平洋计划》。《计划》以加强地区一体化为目标导向,明确了以经济增长、可持续发展、良治和安全四个方面为支柱,并通过《楠迪决定》(Nadi Decisions)作为实现计划的时间表,通过《卡里波波路线图》(Kalibobo Roadmap)作为实现计划的路线图。《计划》将经济增长作为“四大支柱”之首,主张将贸易自由化尤其是《太平洋紧密经济关系协定》作为举措中的重中之重,并开展石油产品大宗批量采购,推动落实太平洋航空安全办公室(PASO)、小岛国航运倡议等地区机制;将良治作为《计划》的重要内容,实施涉及国家主权的领导人问责制、加强审计和调查机关、法律和检查部门等重要机构的问责制;强化地区安全委员会(FRSC),实际上加大了岛国在安全合作方面向太平洋岛国论坛让渡主权。

《太平洋计划》为澳大利亚所主导,这一点几乎没有疑问;其出台显示了澳大利亚对太平洋岛国论坛及南太平洋地区主义的主导权,但也引发了太平洋岛国的不满。几乎从《计划》刚刚出炉时,对该计划的批评就已经开始在学界和非政府组织中蔓延开来。批评主要指向这个计划没有解决太平洋岛国人民的真正需求(批评新自由主义倾向),损害了太平洋岛国的主权(批评新干涉主义倾向)、有违太平洋岛国认可的程序、方式与观念(批评地区霸权主义倾向),从当时对《计划》的讨论看,太平洋岛国领导人已经注意到《计划》将不可避免地侵犯国家主权。这种不满随着时间的推移与日俱增,通过对《计划》和对太平洋岛国论坛秘书处(PIFS)的审查(review)过程,对《太平洋计划》的实施进程产生了影响。

2009年,《太平洋计划》做了启动以来的第一次审查。这次审查由第三方咨询机构完成,主要负责人为前基里巴斯外交官马库丽塔·巴罗(Makurita Baaro),因此这份《太平洋岛国论坛审查(2009)》也被称为“巴罗报告”。“巴罗报告”的主要成果之一是将“可持续发展”的内涵予以变更、外延予以扩大,纳入了应对气候变化、提高生活水平与增加福利的内容,这样南太平洋语境下的“可持续发展”彻底脱离了一度强调财政紧缩、结构调整的新自由主义范式,与联合国语境下的“可持续发展”实现了同步。

不过,岛国及非政府组织对《太平洋计划》的不满仍然与日俱增。在这种情况下,对太平洋岛国论坛秘书处的审查开启了《太平洋计划》走向终结的进程。

二 “温德尔报告”

2011年底,太平洋岛国论坛对秘书处进行了一次审查,也是由第三方咨询机构完成的,审查小组的主要负责人为前新西兰奥克兰市议员彼得·温德尔(Peter Winder),因此这份《太平洋岛国论坛秘书处审查》也被称为“温德尔报告”。在报告撰写的过程中,审查小组对论坛成员国进行了广泛调研,因此这份审查报告反映了不少成员国,尤其是岛国对论坛秘书处以及对论坛和《太平洋计划》本身的关切。这份从未正式公开的报告对《太平洋计划》和论坛秘书处的工作都表达了批评乃至否定态度。

“温德尔报告”开篇就提出了全报告聚焦的内容——成员国-管理层关系问题——更为直接地说,就是秘书处“专权”的问题。报告尖锐地提出,成员国和秘书处的沟通水平低下,需要双方都采取行动来解决这个问题。“审查小组强烈地相信,成员国的行为和方式将决定秘书处的成败。为了改进秘书处的工作成绩,成员国需要对秘书处施加更大力度的‘所有权’。”报告为此建议秘书处的所有会议都要有成员国的代表参加,而且成员国代表要有延续性,并加强内部沟通。

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论文目录

  • 一 背景
  • 二 “温德尔报告”
  • 三 对《太平洋计划》的审查过程
    1. 1.调研过程
    2. 2.意见书
  • 四 “莫劳塔报告”
    1. 1.《计划》赶不上变化
    2. 2.调整成员国-管理层关系
    3. 3.地区一体化应由各国决定
    4. 4.地区主义是框架而非计划
  • 结论

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