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第三章 高校民主管理的历程与启示

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何祥林 1953年9月出生,湖北郧县人,汉族,中共党员。华中师范大学马克思主义学院教授、博士生导师,享受国务院政府特殊津贴。主要从事党史党建和高校思想政治教育研究。曾任武汉大学党委副书记兼纪委书记、校工会主席,华中师范大学党委副书记等职。主持国家社科基金重点项目、省部级项目10余项。出版《建设马克思主义学习型政党研究》等著作(含主编)20余部,在各类期刊、报纸发表文章百余篇。
周东明 华中师范大学教育学院教授、博士生导师,华中师范大学中小学数学教育研究中心主任,华中师范大学工会主席,湖北省总工会第十三届委员会委员。一直从事基础教育的研究工作。出版著作(含主编)多部,在《人民教育》《教育研究与实验》等刊物发表论文30余篇。
何静 华中师范大学教师教育学院院长,研究员。长期从事高校社科研究管理和文化研究管理工作。研究领域为青少年人格教育、大众文化研究、高校社科管理研究、现代大学治理研究。主持和参与省部级科研项目10余项。出版专(编)著6部,在核心期刊发表论文20多篇。

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第三章 高校民主管理的历程与启示

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第三章 高校民主管理的历程与启示

民主管理是现代大学治理的基本要求,也是现代大学制度建设的重要组成部分。我国高校在创立—发展—壮大的过程中,不断学习借鉴国外高校成熟的民主管理经验,积极探索实践符合我国国情的民主管理模式,努力优化大学治理结构,推进高校走内涵式发展之路。

一 高校内部管理体制的演变

(一)高校内部领导体制演变

中华人民共和国成立后,我国高校的运行体制与管理模式历经了由“校务委员会制”到当前“党委领导下的校长负责制”共8个阶段的艰难探索,其政治权力、行政权力、学术权力、民主管理权力四种权力相互博弈制衡,利弊互见。

1.校务委员会制

中华人民共和国成立初期,国家百业待兴。党和政府在集中精力抓好工业、农业等发展的同时,也对教育事业的发展进行谋划。针对原高校系统制定的总方针“维持原有学校,逐步加以必要的与可能的改良”,采取了先接收、接管、接办,再逐步加以改造的策略。一大批原有国立大学、私立大学被党和政府接收、接管、接办。这些接收、接管、接办的大学主要采取校务委员会(临时管委会)民主管理方式来负责大学事务的管理。校务委员会(临时管委会) 在当时严格来说应是一种分工管理与中央集权,集体负责与民主管理的高等教育行政管理模式。校务委员会的构成主要是一些思想进步的教职员工代表。这种高等教育行政管理模式对于逐步改造旧的高等教育体制,稳定学校正常的教学、科研秩序起到了一定程度的作用。但其最大的问题和不足主要在于:集中领导,往往无人负责;追求民主,容易造成极端民主。

2.校长负责制

针对校务委员会(临时管委会)在大学民主管理中存在的问题与不足,1950~1956年,我国学习和借鉴苏联高校办学经验,对原有管理体制进行变革。高校管理体制演变为校长负责制,其中校长由中央人民政府任命,代表学校,全面领导学校工作,直接向政府负责。学校党的组织实行党组制,党委与校行政之间没有领导或指导关系。这种制度下,学校的党政关系较为明确清晰,但学校行政首长只有一人,容易独断专行。

3.党委领导下的校务委员会负责制

1956~1961年,高校内部领导体制演变为党委领导下的校务委员会负责制。党委全面领导学校的思想政治教育、行政管理、教学、后勤生产等工作。这种制度在当时能加强党在高校的领导,保证党的教育方针得到正确的贯彻执行。但是,也容易形成以党代政、党政不分、党委包揽行政事务等问题,校务委员会往往形同虚设,行政工作无人负责。校长职能的发挥受到制约。

4.党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制

1961~1966年,我国总结和吸取了1958年以来高等学校工作的经验和教训,形成了党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。校长是国家任命的学校行政负责人,对外代表学校,对内主持校务委员会和学校的日常工作。高等学校设立校务委员会,作为学校行政工作的集体领导组织。学校工作中的重大问题,应该由校长提交校务委员会讨论并做出决定,由校长负责组织执行。党委会是学校工作的领导核心,对学校工作实行统一领导。这种制度在处理学校党的领导与行政领导、集体领导与个人负责关系方面前进了一步,但在同时,如何协调好党委、校长、校务委员会之间的关系也一直是困扰高等学校内部领导体制改革的核心问题。

5.党的一元化领导下的革命委员会制

1966~1976年,中华人民共和国成立以来形成的高等学校管理体制、规章制度被全部否定,学校管理系统全部处于瘫痪状态。革委会包揽一切,高校成为无产阶级专政的工具,学校内部权力关系出现混乱,教学、科研等工作受到干扰,高等学校的正常发展受到了严重影响。

6.党委领导下的校长分工负责制

1977~1985年,党和国家认真总结吸取“文化大革命”的惨痛教训,明确高校内部领导体制为党委领导下的校长分工负责制。这一体制突出了党委在高等学校的领导核心地位,明确了行政工作由校长分工负责。凡属于学校重大发展规划、干部的选拔任用、重大改革方案、教育教学、科学研究、后勤管理等重大事项,必须要经过党委常委会研究决定。党委根据校长们的分工,落实工作任务,各自负责执行。党委权力集中,行政权力逐步弱化,导致了党委包揽行政事务的现象。

7.部分高校试行校长负责制

1985~1989年,在全面推进改革开放的大背景下,民主政治建设提上了议事日程,高校也不例外。当时部分高校按照党政分开的原则,逐步实行校长负责制。高校党委从过去那种包揽一切的状态中解脱出来,将精力集中到加强党的建设和思想政治工作上来。

8.党委领导下的校长负责制

1990年至今,我国实行党委领导下的校长负责制。根据《高等教育法》(1998年8月29日公布,2015年12月修订)、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(1996年3月颁布,2010年8月修订)以及《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下校长负责制的实施意见》(中办发〔2014〕55号)等法律规章,这一根本制度的主要内涵可以概括为:党委领导,校长负责,教授治学,民主管理。它明确了党委和校长的职责、权限。党委主要负责学校发展规划、办学方向和定位、中层干部的选任、“三重一大”事项、人事分配制度改革、党的建设和思想政治工作等决策,校长根据党委的决策负责贯彻实施,突出了集体领导和个人分工负责相统一。这一制度安排加强了党委的政治权力,赋予了校长行政权力、突出了教授的学术权力、强化了师生员工的民主权力。

(二)高校民主管理的问题与探讨

我国高校民主管理工作虽然历经实践探索,建章立制,改革创新,成绩斐然,但仍存在一些问题和不足。

1.部分高校民主管理者观念意识淡薄

高校民主管理者民主观念和参政意识的强弱,直接影响到民主管理工作的成效。当前,仍有部分高校民主管理者的民主意识淡薄,参政观念不强,对民主管理工作中应行使的权利和履行的义务缺乏清晰的认识,加上高校文化建设的开放性不够,管理者视野局限于一隅,广大师生参与高校民主管理的热情被抑制,民主管理的本质功能很难得以实现,甚至变成一种形式主义,参与者对于民主管理也就抱着无所谓的态度。尤其是学生群体的民主管理权力长期以来被忽视,事实上,他们既是教育管理政策的直接受益者,又是教育管理活动的直接参与者,不仅最了解自己的利益诉求,而且最了解教育管理过程中存在的问题。因此,除了教职工以外,高校民主管理者还应重视大学生群体在高校民主管理中的参与力度,充分发挥他们的主观能动性,使其能为推动学校民主管理工作发展积极建言献策。

2.高校民主管理外部环境制约

民主治校的氛围需要适宜的外部环境来培育,其中,相关法律、运行机制及配套政策既是依据也是保障。目前,束缚高校民主管理的因素主要表现在四个方面。一是政府干预过多。政府作为高校的行政管理部门,其职责应当是适当的指导和规范,而不是简单粗暴的规定和强制。要实现民主管理,政府就要简政放权,既要减少对高校管理上的过度干涉,又要赋予并保障高校自主办学的合法权力。二是法律制度不完善。例如现行的《高等教育法》中,只规定了教职工的民主管理权力,却未提及学生的民主管理权力,立法存在盲区,只有在《教育规划纲要》第十三章中才要求:“加强教职工代表大会、学生代表大会建设,发挥群众团体的作用。”又如1985年颁布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》施行了26年后,直到2011年底才颁布了《学校教职工代表大会规定》,立法明显滞后。三是运行机制不健全。民主管理中的咨询、决策、执行、监督环节并未形成封闭的管理环路系统。尤其是在民主监督上,没有对管理者的权力形成行之有效的约束机制,也没有对参与者行使权利履行义务的情况建立反馈评估的机制,使民主很难真正落到实处。四是配套政策操作性不强。相关配套政策性文件对大学民主管理的规定过于笼统,缺乏应有解释,无具体明确的规则制度,操作起来比较困难。

3.工会法人主体地位被忽视

党的十九大报告再次指出,党要全心全意依靠工人阶级,健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,保障职工参与管理和监督的民主权力。但实际上工会仍处于学校边缘地位,有的高校工会干部甚至认为:工会纵使“有为”,也终难有“其位”。“橘南枳北”,究其原因,主要有以下三个。首先,认识偏差。认为在党委领导的校长负责制下,学校决策由党委和行政决定即可,工会提不提意见无关紧要,工会组织起不了决定性作用。其次,观念陈旧。工会工作思路需要大胆创新,但在大部分人眼中,工会主要是一个福利组织,在民主管理工作上并无多少具有亮点的作为。再次,经济不独立。根据《工会法》,工会主席是独立的法人,工会应设独立账户,拥有独立资产和经济实体。除了会费,工会可以根据学校条件创办经济实体,学校配套优惠政策,增加工会经费收入,使工会能够有效调动教职工民主管理的积极性,避免“无米之炊”的尴尬局面,以此增强工会组织的凝聚力与向心力。

4.高校行政权力泛化

由于高校套用政府行政管理模式由来已久,根深蒂固,“行政化”烙印一时难以根除,学校管理模式依然表现出与政府相似的运行逻辑和机制。部分知名教授忙于行政,荒废教学科研等,无不是“行政化”“官本位”危害,或民主缺失的结果。很多师生认为高校“行政化”逻辑范式强调的是效率,追求的是数量,推行的是不合理的量化考核,损害的是学术自由、学术寂寞原则,侵蚀了学术本身,导致学术泡沫、学术腐败、急功近利等学术不端行为,影响了学术民主。此外,行政强权还容易“逼退”社会民主参与力度,影响高校面向社会办学的自主权,削弱了高校适应社会发展的能力,导致高等教育与社会和市场脱节。教师和学生在管理中应行使的权力被削弱和忽视,“民主广度”和“民主深度”不够。

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章节目录

  • 一 高校内部管理体制的演变
    1. (一)高校内部领导体制演变
      1. 1.校务委员会制
      2. 2.校长负责制
      3. 3.党委领导下的校务委员会负责制
      4. 4.党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制
      5. 5.党的一元化领导下的革命委员会制
      6. 6.党委领导下的校长分工负责制
      7. 7.部分高校试行校长负责制
      8. 8.党委领导下的校长负责制
    2. (二)高校民主管理的问题与探讨
      1. 1.部分高校民主管理者观念意识淡薄
      2. 2.高校民主管理外部环境制约
      3. 3.工会法人主体地位被忽视
      4. 4.高校行政权力泛化
      5. 5.学术组织建设滞后
      6. 6.教代会运行程序不规范
      7. 7.权力博弈夹缝中的尴尬
  • 二 中外知名高校民主管理的经验与启示
    1. (一)中外知名高校民主管理的经验
      1. 1.国外知名高校民主管理的经验
      2. 2.我国有代表性的高校民主管理经验
    2. (二)中外知名高校民主管理的启示
      1. 1.建立以大学章程为核心的制度体系
      2. 2.完善学术评价制度
      3. 3.优化“教授治学”资源和平台
      4. 4.拓宽民主管理路径
      5. 5.建立多元的民主管理格局

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