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第九章 高校民主管理的路径之五——教代会制度

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何祥林 1953年9月出生,湖北郧县人,汉族,中共党员。华中师范大学马克思主义学院教授、博士生导师,享受国务院政府特殊津贴。主要从事党史党建和高校思想政治教育研究。曾任武汉大学党委副书记兼纪委书记、校工会主席,华中师范大学党委副书记等职。主持国家社科基金重点项目、省部级项目10余项。出版《建设马克思主义学习型政党研究》等著作(含主编)20余部,在各类期刊、报纸发表文章百余篇。
周东明 华中师范大学教育学院教授、博士生导师,华中师范大学中小学数学教育研究中心主任,华中师范大学工会主席,湖北省总工会第十三届委员会委员。一直从事基础教育的研究工作。出版著作(含主编)多部,在《人民教育》《教育研究与实验》等刊物发表论文30余篇。
何静 华中师范大学教师教育学院院长,研究员。长期从事高校社科研究管理和文化研究管理工作。研究领域为青少年人格教育、大众文化研究、高校社科管理研究、现代大学治理研究。主持和参与省部级科研项目10余项。出版专(编)著6部,在核心期刊发表论文20多篇。

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第九章 高校民主管理的路径之五——教代会制度

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第九章 高校民主管理的路径之五——教代会制度

推进教代会制度建设是深化教育综合改革的切入点,是高校教职工行使民主权利,参与学校民主决策、民主管理,实行民主监督的主渠道和基本组织形式,具有法定性、群众性和代表性,体现了高校管理的民主化程度,有利于提高领导决策水平的科学性。党的十八大报告、党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》都明确提出“要完善基层民主制度”,要“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,保障职工参与管理和监督的民主权利”。中共中央、国务院印发的《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》(中发﹝2016﹞31号)提出要“坚持社会主义办学方向”,“坚持以人民为中心的发展思想,更好为改革开放和社会主义现代化建设服务、为人民服务”。党的十九大报告再次提出:“坚持人民当家作主”;“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”;“扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”;“坚持和完善人民代表大会制度……基层群众自治制度……发展社会主义协商民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中……保证人民依法享有广泛权利和自由”;“巩固基层政权,完善基层民主制度,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。健全依法决策机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。各级领导干部要增强民主意识,发扬民主作风,接受人民监督,当好人民公仆”;“加强人民当家作主制度保障。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展,……加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。这表明,党和国家对基层民主的重视程度日益提高,高校教职员工参政议政程度必将日益提高,参政议政的空间将会有更大的拓展,高校作为生产知识的基地,必将成为我国民主管理实践建设的高地。

一 高校教代会制度概述

(一)教代会制度的本质与内涵

教代会制度是指在社会主义条件下,教职工作为学校的主体,通过推选代表,有组织地参加教代会这一形式,参与学校的各类决策活动和管理活动,如参与学校改革发展规划、教师队伍建设等重大方案的制定,讨论和通过涉及教职工切身利益的重大事项,对学校工作、学校领导及其工作成果实行民主监督和民主评议等,保障学校决策和管理科学化、民主化,维护教职工合法权益的行为规则的总和。简而言之,高校教代会制度就是集中教职工的集体智慧,发挥教职工的主人翁精神、积极性和创造性,通过民主方式管理学校。

我国教代会制度是在特定历史条件下由国家上层政治权力发起设计的一项基本管理制度,目的是让教职工通过教代会来参与学校的民主管理,并对学校的行政管理开展民主监督。可以说,教代会是一个自上而下设计的、由上级权力机关组建并执行其意志的组织,而不是一个自下而上自发成立的争取自身权利的组织。从本质上来看,教代会的逻辑起点是企业职工代表大会制度(以下简称职代会),体现的是社会主义制度下“工人群众当家作主”“工人阶级领导”的政治逻辑属性,是在职代会已经在全国范围内普遍建立的前提下,党和国家权力机构对知识分子的认知发生重大转变,将高校知识分子接纳为工人阶级的一部分之后,直接借鉴职代会制度而建立的,体现出教职工以工人阶级的主人翁身份对学校行政权力行使民主管理、民主监督权利的制度落实。民主是一个政治术语,经常被用于描述国家的政治,是公民自由的体制化表现,源于人生来就是平等的以及公共事务大家管理的理念。民主一般遵循“公开、公平、公正、少数服从多数、同时尊重个人与少数人的权力”的原则,现在一般理解为,在一定的阶级范围内,按照公开原则、平等原则、少数服从多数原则以及兼顾少数人利益的原则(公平原则)来管理国家事务和社会公共事务的国家制度,属于政治民主的范畴。政治民主的目的就是实现民主,源于人的天然权利——人人具有平等的参与权和表决权。但是,民主的原则也适用于其他具体管理领域,一般称之为管理民主,指采用少数服从多数同时兼顾各方利益的原则,民主只是手段而非目的,目的是取得下列方面的成果,从而提高管理的效能:比如协调各方行为平衡各方利益;通过集思广益提高决策质量;通过民主参与决策过程,提高决策参与者对决策的认可度以及缓解矛盾;提高成员对组织的满意度以及达成共识等。

教代会制度的本质与职代会是一致的,在于推进基层民主管理,保障教职工对学校重大事项决策的知情权、讨论建议与通过权、参与决策权、民主管理权和民主监督权,维护教职工的根本利益。民主管理和民主监督是教代会制度设计的核心职能。教代会制度为教职工提供了参与学校政治生活、改进学校决策、对学校决策和管理实行民主监督的途径。说到底,教代会制度是社会民主理念在高等学校的一种具体体现,它独立于校长负责制之外,是代表教职工切身利益的一个特殊的制度设计和安排,用以保障教职工的合法权益不受高校内部党政权力侵犯。在这一过程中,教职工通过参与决策、管理和监督,以自己的主体意识影响学校的目标和决策制定、执行与监督,体现了教职工与学校党政领导沟通、合作和分权的过程。一方面,我国高校教代会制度属于政治民主的范畴,是高等教育领域贯彻和实施社会主义民主政治制度的具体表现,是落实基层民主政治建设的重要制度。教代会制度在政治上体现了教职工与党政领导平等参与学校管理事务的地位。另一方面,教代会制度更多地属于管理民主的范畴,是高校管理中贯彻民主集中制原则、提高管理效能的最基本的形式和途径,也是现代大学内部治理的重要内容。教代会制度在管理上则通过民主方式发挥教职工的集体智慧,提高决策水平和管理效能。

(二)教代会制度的地位与作用

首先,高校教代会制度是高校教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式和主要渠道。教代会制度是由我国的国家政治制度决定、法律授权、行政许可的。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民当家作主,国家的一切权力都属于人民。教代会制度是我国宪法中人民主权精神的具体体现,是人民代表大会制度在高校的延伸,是国家在高校中直接借鉴职代会制度的具体体现,体现了教职工当家作主、参政议政的政治要求,是推进基层民主政治建设的必然选择。高校中关系到每个教职工切身利益的事项,如职工福利等就体现了政治民主,需要通过政治民主的方式来对待。

教代会制度是政治学民主理论在教育领域的衍生产物,是教育民主化思想的直接体现,其设立是为了集教职工的集体智慧来运营学校。同时,是为了保障教职工依法行使民主权利,参与学校决策和管理,实现民主监督。教代会代表都经过民主方式选举产生,体现了制度安排的民主性。教代会拥有讨论建议权、审议通过权和评议监督权等职权,是教职工参与学校决策、管理并对学校决策与管理执行监督的有效形式,有利于发挥教职工的主人翁精神,以及工作积极性和创造性,是我国基层民主政治制度在高等教育领域的具体体现和必然要求。

其次,教代会制度具有“组织和管理教职工的功能”,是实现高校民主化进程的重要平台。它可以通过制度渠道将全体教职工团结和组织在一起,有利于发挥教职工作为办学主要参与者的主观能动性、积极性和创造性,对学校的建设和发展起着举足轻重的影响;高校教职工通过教代会制度行使民主管理和民主监督权利,也符合教职工的期望和历史文化传统,有利于在全校范围内统一思想和行动,形成合力,共同管理好学校,提高管理的效能,促进学校发展。

高校教代会制度是践行以人为本管理理论,充分调动和发挥教职工作为学校办学主体的积极因素,发挥他们的个人能力,调动他们的积极性和创造性,充分满足人的发展需要和利益诉求,实现学校管理与教职工个人发展之间的良性互动,提高学校的管理和运作效能,促进高校管理方式现代化的重要制度。教代会制度是发扬校内决策和管理民主、听取意见和建议的途径和形式,可以满足教职工利益诉求多元化的要求,有利于整合并表达教职工的思想、愿望和意见,调动教职工的工作热情和奉献精神。教代会制度通过对学校改革发展重大问题、关系到教职工切身利益的重大问题的讨论、审议,积极行使通过权和否决权,并对执行情况进行监督,可以有效地维护教职工的合法权益。

再次,高校教代会制度是我国现代大学制度建设的重要组成部分,是高校内部治理结构“党委领导、校长治校、教授治学、民主管理、共同参与”中的重要一环,不可或缺,具有重要的、独特的地位。教代会制度通过“以权利制约权力”的模式对行政权力、学术权力实行内部监督。教代会制度赋予教职工审议高校内部重大决策的权力,不仅有利于保证高校内部决策的科学、民主,保证教职工的政治地位和合法权益,还可以合理分配高校内部权力,理顺高校内部治理结构。但这一作用的发挥,必须保证工会或教代会的参政能力不断提高,并对高校领导决策能力有足够的影响。

高校教代会制度还可以监督制约高校内部各种权力合法合规地运行,是高校内部最具有群众性和代表性的民主监督机构,实现对以党委为代表的政治权力、以校长为代表的行政权力、以学术委员会为代表的学术权力的广泛民主监督。虽然目前对权力的定义有所不同,但是从本质上来说,权力就是利用自身的资源或地位优势,控制和影响他人的意志和行为的能力。不受制约和监督的权力容易被滥用和产生腐败,这是亘古不变的真理。因此,任何权力都需要设置界限,通过委托机制对权力进行分工达到对权力进行制约与监督,确保权力不被滥用。当前,高校实行党委领导下的校长负责制,管理模式以行政权力为中心,权力主要集中在学校层面,学校的可支配资源主要集中在高校党委和行政手中。教代会制度通过赋予教职工民主权利、教职工代表大会法定职权,起到限制、遏制党政权力滥用,维护教职工利益的作用。

(三)教代会的职责与权限

教代会的职责与权限范围,应界定为不能干涉高校的学术自由,不能偏离民主治校。因此,必须区分教代会与学术委员会的职能,将教代会的民主管理权限定在学术事务之外的党政管理方面,如学校发展的大政方针以及教职工自身物质保障的事项上。按照不同的标准,可以对教代会的职权作不同的分类。如按照教代会是否能自主决定或者是否有最终决定权,可以将教代会的职权分为两类:其一是自主性权利,指的是教代会对某些事项如教职工集体福利等能够自主决定的权利,其二是辅助性权利,指教代会并不拥有决定权,仅仅有参与讨论并提出意见和建议的权利。

2012年1月1日开始实施的《学校教职工代表大会规定》(以下简称《规定》)对教代会的职权进行了重新梳理与整合,列举了教代会的八项职权,笔者根据具体内容的不同,将其归纳为如下三类。

1.讨论建议权

讨论建议权主要指教代会听取学校各类工作报告、发展规划、改革方案等,进行讨论并提出建议的权利,以会议决议的方式提出意见和建议。讨论建议权是教代会职权的基础,体现了教职工的知情权、参与权和监督权,可以促进学校党政决策的民主化和科学化,有利于获得教职工的认可,有利于学校各类决策的贯彻执行。同时,明确教代会有审议提案工作报告的职权,有利于督促学校落实教代会的决议和提案,也是对教代会代表的建议权、提案权的一种保证。

2.讨论通过权

讨论通过权指关系教职工切身利益的事项,如福利、分配、聘任、考核、奖惩办法等,都要经教代会讨论通过后才能颁布实施。讨论通过权是教代会职权的核心与重点,是与教职工切身利益最相关,也是教职工最关注的权利,既可以体现教代会与行政领导相互支持、平等沟通、协商一致的“共决”原则,有效避免损害教职工合法权益和妨碍学校健康发展的“恶规”出现;也能有效保证劳动关系主体双方地位平等、协商自愿原则在高校得以贯彻落实。同时,它也是教代会的自主性权利,即教代会可以自主决定是否通过的权利,体现了教代会对教职工利益的维护。如果教代会审议未获通过,学校就不能立即颁布实施,即使颁布实施也应属无效,应当进一步与教职工进行沟通、协调,听取教职工的意见,改进和完善方案,体现教职工的意愿,获得教代会通过后颁布实施。讨论通过权实际上是对原《暂行条例》所列举的 “审议通过权”和“审议决定权”的合并,表明上述事项经教代会讨论通过后,还需校长颁布才能实施。

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章节目录

  • 一 高校教代会制度概述
    1. (一)教代会制度的本质与内涵
    2. (二)教代会制度的地位与作用
    3. (三)教代会的职责与权限
      1. 1.讨论建议权
      2. 2.讨论通过权
      3. 3.评议监督权
  • 二 教代会制度的发展历程与经验启示
    1. (一)发展历程
      1. 1.高校教代会制度的探索阶段(1978~1985年)
      2. 2.高校教代会制度的推行阶段(1985~2011年)
      3. 3.高校教代会制度的创新阶段(2012年至今)
    2. (二)经验启示
      1. 1.成绩与经验
      2. 2.主要的不足
      3. 3.原因分析
  • 三 高校教代会制度的探索、创新与展望
    1. (一)高校教代会制度的探索与创新举措
      1. 1.工会、教代会源头参与民主管理
      2. 2.加强量化评价,促进教代会职权落实
      3. 3.加强提案工作“三公开”和“五会”制建设
    2. (二)未来展望
      1. 1.国家层面的路径选择
      2. 2.大学层面的路径选择

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