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欧盟环境政策

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苏珊·巴克(Susan Baker) 苏珊·巴克,曾在佛罗伦萨(EUI,Florence)和瑞典(h.c.Umea,Sweden)获得博士学位,卡迪夫大学地方可持续发展研究所的荣休教授和联合主任。她被瑞典国王卡尔六世古斯塔夫认命为皇家环境科学教授,是第一位持有这个职位的女性。她是瑞典皇家农业和林业科学院的成员和皇家艺术协会的会员。她的研究专注于促进未来可持续的复杂的社会和生态的治理进程。她被任命为联合国多学科小组(Multidisciplinary Expert Panel of the UN IPBES)的专家,并担任联合国、欧盟委员会、瑞典政府环境保护署和威尔士政府的科学顾问。她有超过160篇的学术作品,她的作品已被翻译成好几种语言,在众多的国际科学会议递交论文。
史云桐 中国社会科学院助理研究员。在清华大学获得硕士和博士学位。她的研究兴趣包括城市和政治社会学。

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欧盟环境政策

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欧盟环境政策

导言

作为高消耗经济体,欧盟及其成员国不论在内部还是在世界范围内都对环境造成重大影响。约8.8%的全球温室气体排放量来自欧盟,并且欧盟每年制造出大约250亿吨废弃物,其中约有9500万吨是有害废弃物。与此同时,环境政策则是最重要且影响广泛的欧盟法律领域之一。20世纪70年代初期伊始,欧盟就制定了一系列不断扩大的政策议程和监管制度来保护空气和水体质量、自然资源和生物多样性,管理废弃物,以及控制那些会产生不利环境影响的工业活动。此外,欧盟的环境政策还对其邻邦的环境政策产生相当深刻的影响,并且在全球环境治理中的作用愈发重要。

本文探究了欧盟的环境政策。首先讨论了欧盟对环境保护强有力的法律承诺,然后检视了架构欧盟路径的政策和战略文件。通过探索在部门层面整合环境政策时所面临的挑战,使读者深刻理解在实施中存在的困难。我们最后反思了更宽泛的政治和经济情境及其对于政策进展而言所产生的影响,而环境政策恰恰就嵌入这样的情境。

我们最后总结了更广泛的纳入了环境政策的一些政治和经济文本,以及纳入环境政策后产生的影响。

条约基础与监管的进展

1958年的《罗马条约》(Treaty of Rome)中未曾提及环境保护,并且直到20世纪70年代,欧盟成员国内部以及国际上对环境的关注越来越多,欧盟才开始在此领域采取行动。欧盟声称经济扩张并不是唯一的目标,经济发展还应带来生活水准的提高和生命质量的改善(Baker,2000)。然而,直到1986年《单一欧洲法案》(Single European Act of 1986)颁布,欧盟之环境保护的角色才正式被认可。那时,欧盟委员会作为在欧盟提出新的政策议案的主体,担心成员国为了应对围绕环境议题持续增加的社会运动而加强环境立法会妨碍欧洲自由贸易。欧盟委员会,尤其是其中负责环境的管理部门——环境总局(Directorate-General for the Environment,简称DG Environment),热衷于确保环境政策能更加全面地欧洲化。

欧盟环境政策最初聚焦于通过立法来抵御污染,特别是具有跨边界属性的污染,之后集中于支持内部市场的完善,包括制定欧盟贸易标准,诸如与产品有关的环境标准。有些进展是为了应对重大污染事件,例如《塞维索指令》(Seveso Directives)(Council Directive 96/82/EC;Seveso II & III 2012/18/EU),它试图控制包括危险物质在内的重大事故风险;而其他进展则是回应国际协定规定的义务。逐渐地,政策焦点发生了转变,从一般化的环境保护措施转向促进可持续发展。这种转变体现在条约的修订中,包括对1992年签署的《欧盟条约》[Treaty on European Union,又称《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty)]以及1997年签署的《阿姆斯特丹条约》(Treaty of Amsterdam)的修订。《阿姆斯特丹条约》规定“可持续发展”与“经济和社会进步”一样,都是欧盟的目标。2001年签署的《尼斯条约》(The Treaty of Nice)对此加以确认。2007年签署的《里斯本条约》(The Treaty of Lisbon)强化了欧盟在内外追求可持续发展的承诺。2009年,欧盟委员会重申,根据《里斯本条约》可持续发展仍旧是欧盟的一项基本目标。由于这些条约上的修订,可能没有哪个政府或国家联盟像欧盟一样,在可持续发展的问题上规定了这么严格的“宪法性”义务。可持续发展,如今在各成员国内和相互之间,已成为欧盟政治的一项准则(Baker and McCormick,2004)。《里斯本条约》还规定欧盟要进一步与保护和改善环境质量以及可持续利用全球自然资源的国际行动接轨。由于欧盟在全世界应对气候变化方面处于领导地位,该条约还将在国际层面应对气候变化确定为欧盟环境政策的一项特殊目标。

条约确定了欧洲一体化进程的范围和目标。在这些原则的指导下,欧盟通过调控经济行为以解决生产过程和部分消费活动对环境造成的负面影响,并在此方面发挥着越来越重要的作用。欧盟的经济调控行动催生出大量相关立法,主要以指令形式存在,以便管理日益增长的各类问题。有几百项环境相关指令发布,旨在改善水的质量,包括海洋环境的质量;处理空气及噪声污染,包括交通及工业污染;确保化学品的安全;制定废弃物减量及循环再造标准;保护本地野生动植物;以及,维护生物多样性(Swords,2010)。其中,最复杂的指令之一为欧盟水框架指令(EU Water Framework Directive,WFD,2000)。该指令要求成员国划定流域地区并配套相应的流域管理计划(CEC,2014a),同时采用周期性流程管理的思维,要求所制订的“流域管理计划”每六年编制、实施和审查一次,并设定了一系列适用至2027年的实施细则。2012年,为回应公众对“水框架指令”(Water Framework Directive)执行不力的质疑,欧盟委员会发布了一份保护欧洲水资源的蓝图,阐述了为改善“水框架指令”执行情况的行动计划(CEC,2012)。该蓝图预计将指导欧盟的水政策制定至2050年(CEC,2014b)。为了配合在环境政策中更多地利用市场手段的趋势,该蓝图同时阐述了如何通过将水资源使用及水污染成本内化来实现市场调节。为支持市场工具的利用,委员会随后对生态系统服务付费(Payments for Ecosystem Services)的应用进行了研究,以支持“水框架指令”的实施(European Union,2014)。该蓝图还提出了新的与水相关的绿色基础设施建设方案,如重新造林、恢复洪泛平原、土壤管理和建设可持续的城市排水系统,同时详细介绍了如何将水资源管理纳入欧盟的共同农业政策(CAP)和聚合政策(Cohesion Policy)。

然而该过程实际进展缓慢。2015年一份关于“水框架指令”实施情况的报告发现,在“水框架指令”的基本措施中,只有23%已完成,66%正在实施,11%尚未启动(CEC,2015a)。此外,在“水框架指令”要求下划定的河流流域地区中,有三分之二地区不足以应对农业污染扩散问题。资金短缺也阻碍了相关工作开展。2017年,Voulvoulis等强调,作为有效实施“水框架指令”先决条件的系统思维的缺乏,实施过程偏离“水框架指令”初衷,同样阻碍相关工作执行(Voulvoulis et al.,2017)。欧盟委员会2017年的一份声明也反映出执行方面的困难,尤其是在跨境合作方面。尽管许多欧洲河流流域是国际性的,即跨越了行政边界和领土边界,但欧盟国家仍未找到有效执行水框架指令的通用方法。

在一项和欧盟水框架指令紧密相关的洪水评估与管理指令(2007/60/EC)(CEC,2017)中也发现了类似问题。在配额交易计划、自愿协议和生态标志的使用方面,也明显更多地使用市场工具,例如,在制定《欧盟排放交易体系》(ETS)的过程中就可以看到这一点。《第六次环境行动方案》(EAP)、《新的可持续发展战略》和《里斯本战略》(Lisbon Strategy)要求更多地利用这些手段,《第七次环境行动方案》也反映了这一点,这在下文还会提及。这些环境政策工具的使用,是欧盟向新治理风格转变的一部分。这种新自由主义的做法,让经济伙伴和利益相关者网络在政策的设计和实施过程中发挥更大的作用。人们对这些工具提出了一些批评,包括对《欧盟排放交易体系》(ETS)可能通过涨价将成本转嫁给客户,以及该计划可能导致“碳泄漏”给欧盟以外的企业的担忧(Muûls et al.,2016)。更严重的是,腐败使得二手碳补偿的转售和误报成为可能,黑客计划使得从国家碳排放登记处窃取信息成为可能,增值税欺诈行为仍在继续。2010年,欧洲当局在排放交易中发现了数起所谓的“移转逃税”(carousel fraud)案件,涉案金额估计达6.45亿美元,造成至少11个国家的财产损失(UNEP,2013)。

2018年2月,正式批准计划2020年后实施的新版《欧盟排放交易体系》(European Council,2018)。这些改革对每年减少的总排放量设置了上限,而将被纳入市场稳定储备的配额数量暂时增加一倍,直至2023年底(摄食率)。新的市场稳定储备金限额有效期限制机制将于2023年开始实施。修订后的《欧盟排放交易计划》(ETS)指令还包含一些新规定来抵御碳泄漏的风险(European Union,2018)。

除了使用以市场为基础的和所谓的“命令和控制”立法和管理工具之外,该进程还依赖于“软”程序工具。这些措施包括《2001年信息公开公约》(2001 Convention on Access to Information)、《公众参与决策和在环境事项上获得公正的机会公约》(又称《奥尔胡斯公约》)(Public Participation in Decision-Making Access to Justice in Environmental Matters,Aarhus Convention),以及在某些规划决策中使用环境影响评估(Environmental Impact Assessments,EIA)和战略环境评估(Strategic Environmental Assessments,SEA)。修订后的《2014年环境影响评估(环评)指令》(2014/52/EU)简化了评估项目对环境潜在影响的指标。这种简化将推动更明智的监管,以减少行政负担,特别是对私营部门(CEC,2015b)。同样,也提出了修订废弃物政策指示的建议(CEC,2014c)。这些计划的改革是为了提高资源效率,包括通过废弃物收集和再利用。人们希望,这将创造一个更循环的经济,进而支持进一步的经济增长。它们还被设计成支持资源效率路线图和第七次环境行动方案的目标,下文还将提及。然而,有关修订废弃物的建议被撤回。官方给出的理由是,这些提案需要重新起草,使其更具远大目标,但一些议员认为,这一决定是大企业游说的结果(Crisp,2015)。2018年,基于欧盟委员会的循环经济政策,改革最终获得批准,下文将进一步讨论。在此,经济手段的使用(包括对“扩大生产者责任”计划的利用)是显而易见的。新的立法是建立在“废弃物等级结构”方法之上的,这就要求成员国采取具体措施优先考虑预防、回收和再利用,而不是掩埋和焚烧,促进循环经济(European Union,2018)。

欧盟还加入了《联合国气候变化框架公约》()、《京都议定书》()、《联合国生物多样性公约》()等一系列国际公约和议定书。它也是若干国际管理制度的成员,例如世界贸易组织制定的那些制度,这些制度的贸易政策有直接和间接的环境影响。国际社会的参与在制定欧盟政策,尤其是能源政策方面发挥着根本性的作用。在2015年巴黎联合国气候变化框架公约缔约方会议(COP21)的筹备阶段,欧盟同意到2030年在1990年的基础上减排40%。2020年、2030年和2050年的目标大致相同(CEC,2016a)。《巴黎协定》还包括一个5年的,所谓的“雄心周期”(ambition cycle),以盘点和重新审查他们的承诺,在必要时加强他们的贡献力度(CEC,2017b)。在《巴黎协定》规定的国家自主贡献(NDC)中,到2030年国内温室气体排放量较1990年水平至少减少40%的约束性目标现已得到所有成员国的批准(European Council,2015)。据估计,2016年能源使用排放仅小幅下降0.4%(Eurostat,2017),2017年增加约1%(Agora Energiewende and Sandbag,2018)。其结果是,1990年至2017年的平均减排速度降至0.8%。这是一个令人担忧的趋势,使欧盟更难实现2030年和2050年的减排目标。欧洲气候行动网络(Climate Action Network Europe)最近(2018年6月)的一份报告显示,所有欧盟国家都偏离了《巴黎协定》的目标。没有一个欧盟国家在减少碳排放的雄心和进展方面表现得足够好(CANE,2018)。

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