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市民社会组织参与环境保护主流化的经验:一种欧洲区域政体的政治系统视角

作者

保尔·钱尼(Paul Chaney) 保尔·钱尼是卡迪夫大学政治与政策教授,他是威尔士社会、经济研究和数据研究所(WISERD)主任。他写作、编著了14本著作,在国际前沿期刊上发表了60多篇论文。他的研究和教学领域包括:地方政策、公共政策制定、市民社会、平等和人权。
肖林 2009年获得清华大学社会学博士学位。中国社会科学院社会学研究所副研究员、硕士生导师,城市社会学研究室(原组织与社区研究室)副主任,民政部“全国基层政权与社区建设专家委员会”青年委员。研究方向:城市社会学和社区研究。曾在《社会学研究》《社会学评论》《南京社会科学》等核心期刊发表关于城市社区治理方面的学术文章。

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市民社会组织参与环境保护主流化的经验:一种欧洲区域政体的政治系统视角

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市民社会组织参与环境保护主流化的经验:一种欧洲区域政体的政治系统视角

导言

尽管学术界共同关注促进外部群体参与决策,但在很大程度上仍将环境保护主流化(Environmental Mainstreaming,EM)的国际现象和国家权力下放视为相互独立的问题。本研究在中观层面对市民社会组织参与英国制定环境政策会议的机会和障碍进行分析和考察,以期弥补上述缺陷。本文在政党动态以及与之相关的选举政治调整如何锻造环境保护主流化的讨论中提出了政治制度视角(Easton,1953,1965a,1965b)。由于以下三个因素的一致性,该调查点显得十分和时宜:国家权力下放(或“权力下放”)的全球趋势(Treisman,2007)、环境保护的法律责任(Birnie and Boyle,2009)和环境保护主流化的日益流行(cf.UN RES 66/288,2012)。最近的全球金融危机使人们重新产生了对环保主流化的兴趣,主流化越来越成为使财政和政策合理化以及应对处理跨部门、跨领域的事项时出现的部门间不能协同的一种工具(Gazzola,2014:12)。

在定义上,环境保护主流化是环境政策整合议程的一部分(Jordan and Lenschow,2010)。它为政策制定提供了一套积极而注重整体性的决策方法,具体而言是主张“将相关环境问题纳入推动国家、地方和部门发展政策、规则、计划、投资和行动的机构的决策中”(Dalal-Clayton and Bass,2009:Ⅱ)。这就要求在决策的各个方面,包括“其他政策领域,在承认和解决的部门目标之间的一致性范围内”,都必须考虑环境或气候政策目标(Brouwer et al.,2013:135;see also Runhaar et al.,2014:234)。

本文关注的是环境保护主流化的一个特定维度,即市民社会参与。Mason(2000:78)很有说服力地描述了参与式环境管理的基本要求:“除了对民主化决策的任何规范性承诺,它还基于各国对其能够更有效地产生相关的环境信息和民主合法性的切实认同。” Aongola(2009:xii)同意这样一种观点:市民社会组织往往是环境问题变革的真正推动者,有助于为普通生计者及小企业创造和传播可持续的选择。市民社会组织参与的优势在英国已获得长期承认(notably,as highlighted in the Skeffington Report of 1968,see Shapely,2014),然而集团决策在土地利用规划案例中也表现出了显著的压力(cf.Bryner,2002;Hewitt and Pendlebury,2014),总体而言,市民社会组织参与的进展充其量是喜忧参半。其原因尚未得到完全的解释,导致现有相关文献中出现了空白,“对治理背景下的主流化进程以及在更发达国家地方和区域层面该进程的影响因素的理解仍然有限”(Haywood et al.,2014:78,emphasis added)。

在某种程度上,上述知识缺口来源于这样一个事实,即环境保护主流化多被运用于国际发展项目或被审视于超国家治理和环境政策制定的背景中。相应地,人们很少在中观层面关注国家权力下放和实践的影响。这是一个关键的知识缺口,Rodríguez-Pose 和 Gill(2003:334)将其原因描述为“一种席卷世界、涉及广泛的权力下放之趋势,将权力、权威和资源转移至了下面各级政府”(see also Kettl,2000)。Heller(2001:132)将其原因解释为:“在整个政治范围内,中央集权国家和官僚国家的脱离使权力下放的呼吁成为一种信仰。增强地方政府的权力不仅是为了提高政府的效率,还有助于加强问责制和参与度。”

因此,下文将以英国的威尔士为例,回应上述知识缺口。本研究的目的是探索市民社会组织在中观层面上参与环境保护主流化的经验,以及当前的选举政治和党派力量对市民社会组织参与方式的形塑机理。本文框架如下:关于市民社会、环境保护主流化、政策设计参与的文献回顾,研究背景和研究方法,最后将结合实证经验和社会理论来讨论研究发现及其深刻蕴涵。

文献回顾:市民社会、环境保护主流化和参与政策设计

在本节中,笔者的注意力首先集中在定义“市民社会”上。在此基础上,总结了目前有关环境保护主流化的研究成果。然后,将针对三个相对独立的标题讨论新出现的知识缺口:市民社会组织、政党和系统/社会文化因素。在论文的后半部分,这些都被应用到数据分析中。

“市民社会”在这里被定义为与国家、市场和个人或家庭领域相关但不同的对话和人际关系领域(Keane,1988;Cohen and Arato,1994;Edwards,2009)。它是一个对环境政策制定具有关键意义的社会政治空间,因为它有抵抗国家机构主导力量的潜力,是多元化的基础也是知识和专业技能的来源(Alexander,2008)。

如前所述,环境保护主流化是环境政策一体化议程(the Environmental Policy Integration,EPI)的一部分。对环境政策一体化兴起的充分解释无法满足当前研究需要。Jordan 和 Lenschow(2010:147)解释道:“环境政策一体化首次作为滞后性政策,是因为在20世纪90年代兴起的可持续发展需求——1987年布伦特兰报告中有力地表达了这一需求——将经济竞争力、社会发展和环境保护等看似有明显差异的目标联系起来,从而确保可持续发展。”尤其值得注意的是,环境政策一体化的相关文献对外源群体参与公共政策设计的关注十分有限(cf.Goria et al.,2010;Von Homeyer et al.,2010;Nilsson and Eckerberg,2007)。本文正是在这方面做出了及时的贡献。

尽管目前关于环境保护主流化“参与”方面的研究已十分翔实,但是也存在缺陷,主要包括:促成因素的存在(Dalal-Clayton and Bass,2009;Pasquini et al.,2013)、环境保护主流化实践深受环境政策挑战的严重性影响、国家监管能力和软激励的存在(Sietz et al.,2011;Brouwer et al.,2013)。此外,其他研究还审视了环境主流化和政府的组织结构的关系(Nunan et al.,2012;Haywood et al.,2014)以及特定政体独特的生物地理特点对环境保护主流化政策制定的影响方式(Aongola,2009;Pelser and Letsela,2012;Gazzola,2014)。

显然,上述学术著作留下了一系列需要填补的知识缺口。本文将从三个维度出发讨论上述研究问题:市民社会、政党和社会文化因素。如前所述,这为讨论论文后半部分的研究发现提供了分析框架。

市民社会组织

目前有研究提出了一种可与环境保护主流化的当代挑战产生共鸣的、关于市民社会组织和政策网络的类型学(cf.Marsh and Rhodes,1992;Winter,1996;Grant,1995)。就外部参与而言,该研究提出了一种“内部人”“外部人”二分法的类型学观点(Maloney et al.,1994),强调了内外群体行为差异的表现。例如,外部人并不是通过官僚程序循序推进案件,而是通过宣传提高公众对他们观点的支持率从而向体制内施压。然而,这些文献缺乏了一种政治系统观点,以及选举政治和党派力量对内外部人士地位影响方式的关注。反而,目前大多数研究认为,执政党类型(例如,它是优先考虑环境问题的干涉主义取向,或者是自由放任取向)将决定向市民社会组织开放的政治机遇,从而影响环境保护能否成为政策核心,此时政府本质上不具备政治意义。

这里最重要的是执政党的更替率,即在民众选举中担任行政职务的政党被否决并被在野党取代的百分比。在一党主导的政治体制中,一个关键的危险是执政党的制度化(换言之,由于执政时间的延长,执政党与政府逐渐混为一体)。执政党权力的制度化会带来很多负面影响,如“非正式政治组织”的兴起。由于制度化政治和非制度化政治之间的边界具有模糊性和可渗透性,当执政党可以“短路”正式的政治渠道和进程时(McClurg and Lazer,2014),就会发生这种情况(Goldstone,2003:2)。这是一个与国家-市民社会关系的对立模式相矛盾的情形,在此政府的外生临界性得以维持(Evans,1996)。

那些没有获得与政府接触特权的“外部群体”可能面临着一种动态性衰落或称为“螺旋式下降”。这是因为这些“外部群体”被剥夺了与精英决策者接触的“氧气”(Dearlove,1973)。然而,有学者认为这恰恰是一种优势,因为外部群体可以保持其独立性(Mansbridge,1992;Elster,1998)。最重要的是,这可能会避免(新)社团主义的负面影响,或者“少数特权群体与国家之间的排他性关系,使来自各个部门的竞争群体之间不存在竞争”(Wilson,1990:69)。这样的情况可能是不民主的,并且可能会导致限制输入新想法。Piattoni(2001:4)认为,这也可能会造成更严重的裙带主义和政治庇护。这涉及“用选票和其他形式的党派支持来换取可分割利益的公共决策”(see also Blakeley,2001)。另一个缺点是(新)社团主义集中了权力,从而使精英圈之外的人处于从属地位。然而,其他人采取相反的观点,他们认为,(新)社团主义可能产生良性后果:“如果政策制定要以更具包容性的方式进行,则需要加强对网络的国家管理……参与性政策制定的最有效途径可能尤其依赖操纵策略”(Hudson et al.,2007:55;Kickert et al.,1997)。然而,他们对(新)社团主义在推动环保主流化的尝试中发挥作用的方式并没有做出讨论。本研究的调查发现将对此问题做出回应。

还有一些与当前对环境保护主流化探索密切相关的、进一步讨论“内部人”“外部人”关系的问题和理论线索。例如,通过资源依赖理论来研究市民社会组织如何接近和获取权力(McCarthy and Zald,1977;Zhan and Tang,2013)以及资源(尤其是资金和人力资本)在该过程中如何相互关联、构成权力的基础和成为组织有效性的关键。反过来,这也与市民社会组织的竞争策略或“行动策略”(Tilly,1995:42)有关:市民社会组织采用一定的方法(例如直接行动、游说、公开请愿、使用社交媒体)向当权者提出他们的政策主张并选择与执政精英接触的对象。后一种考虑被称为“战略联结”,适用于解释市民社会组织对议员的游说现象(Tilly,1978:125-133)。它与桥接社会资本(一种与网络相关的关系资源)的想法产生了共鸣(Coleman,1988)。同样,当前文献中鲜有研究这些事实对环境保护主流化的影响和形塑作用,这也是本研究将弥补的空白之一。

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章节目录

  • 导言
  • 文献回顾:市民社会、环境保护主流化和参与政策设计
  • 市民社会组织
  • 政党
  • 系统/社会文化因素
  • 研究背景
  • 研究方法
  • 发现
  • 市民社会组织
  • 政党
  • 系统和社会文化因素
  • 讨论
  • 结论

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