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英国的工作贫困:对一个日益严重的问题的新分析

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罗德·希克(Rod Hick) 罗德·希克是卡迪夫大学社会政策的高级讲师。他的研究兴趣是贫困的范本和测量、分析社会保障和扶贫计划。他从伦敦经济学院获得社会政策博士学位,是The Journal of Poverty and Social Justice杂志的联合主编,2015年在国际社会保障研究基金会(Foundation for International Studies on Social Security)年度会议上获得最佳论文奖。2016 ~2017年,由纳菲尔德基金会(Nuffield Foundation)资助,他领导一项关于英国在职贫穷的研究,研究结果发表在英国下议院。
梁晨 中国社会科学院社会学研究所助理研究员,中国社会科学院社会政策研究中心副秘书长,中国社会学会农村社会学专业委员会理事兼副秘书长,在中国社会科学院研究生院社会学系获博士学位,主要研究领域:反贫困社会政策、农村研究、社会组织研究。

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英国的工作贫困:对一个日益严重的问题的新分析

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英国的工作贫困:对一个日益严重的问题的新分析

导言

最近几年,工作家庭(working families)中存在的贫困问题成为人们日益关注的话题。最新的《贫困与社会排斥监测报告》(Monitoring Poverty and Social Exclusion)显示,55%的处于贫困的家庭中有人在工作,这是记录在案的最高比例(Tinson et al.,2016:9)。这一现象之所以成问题,是因为最近所有政府的口头禅正是“工作是摆脱贫困的最佳途径”(work is the best route out of poverty)。这一核心理念激发了过去二十年的劳动力市场改革和社会保障制度改革:从引入最低工资制度、持续提升抵税额(tax credits)(例如工党的做法),到持续提升最低工资[现在已被贴上“国家最低生活工资”(the National Living Wage)的标签]以及将六种家计调查的津贴(six means-tested benefits)合并为“普惠福利”(Universal Credit)(自2010年由联合组建的保守政府推行)。

在人们对处于失业状态并且依靠社会福利度日的那些人的态度显得越来越冷漠的时代(McKay,2014;Deeming,2014),人们似乎强烈地支持这样一种观点:工作家庭是不应该遭受贫困的。社会流动和儿童贫困委员会(Social Mobility and Child Poverty Commission)的一项调查的数据显示,75%的被调查者坚信,政府应该给那些有家庭成员在工作却处于贫困状态的家庭提供补贴(Gregg et al.,2013)。

本文将呈现针对英国工作贫困的一项深入研究的结果,这项研究由纳菲尔德基金会(Nuffield Foundation)资助。它由三个部分构成:第一部分详细地介绍了这项研究的背景、目标和方法论;第二部分的分析论证了英国的工作贫困确实随着时间变化而增加了,并尝试分辨出哪类人群受这一状况的影响最大;第三部分对前述研究中反映的政策问题做了总结和反思。

何为工作贫困以及它为何重要

在公共讨论中,工作贫困常常被等同于“低薪”(low pay)。那么,一个很好的起点,就是解释低薪和工作贫困之间具有什么样的关系以及为什么它们的关系远非那么简单直接(有关这一问题的分析,参见Bennett,2014;Marx et al.,2012)。对低薪的测量仅考量一个工人(an individual worker)(自身)的收入——通常将低薪定义为,一个工人获得的收入低于时薪中位数的2/3。相反,工作贫困则是基于对一个工作家庭的总体情况的评估,不仅考量就业收入而且考量所有的收入途径,要把家庭的所有收入在扣除税费之后,与不同类型家庭的不同的需求进行匹配,进而考虑是否把家庭的所有成员划入穷人之列。

当一个工作家庭总净收入不足以满足其需求时,工作贫困就出现了。因此,低薪只是一个可能引发工作贫困的原因,我们必须考虑到整个家庭的状况,而不能只考虑获得有偿就业的个人(Gardiner and Millar,2006)。的确,由于工作贫困涉及的是家庭的整体资源及其是否足以满足家庭的需求,所以解决工作贫困的潜在应对政策要比乍看起来的更多样。针对工作贫困的有效应对可能包括提升报酬、延长工作时间、增加一个家庭中就业人员的数量或加强对低薪工人的支持[比如,工作退税(Working Tax Credit)],同时也可能改进对大家庭的支持途径[比如可以通过儿童抚养退税(Child Tax Credit)或儿童津贴(Child Benefit)提供支持],甚至调整给未就业的家庭成员的失业津贴。这要求我们进一步地审视工作贫困的性质,它与低薪的关系,政府究竟在什么程度上以退税形式提供支持能成功减少工作贫困,以及人们是如何陷入贫困和摆脱贫困的。

研究目的与研究问题

工作贫困项目的研究目的是为以下问题提供稳健性分析(robust analysis):英国的工作贫困的性质;可以解释人们陷入和摆脱贫困的重大事件;在缓解工作家庭的贫困问题上,政策可以做出的以及确实做出的贡献。通过回答以下三个研究问题,本项目力图为英国的工作贫困提供新证据。

(1)工作贫困的程度如何?什么样的人会遭受工作贫困?

(2)社会保险和税收抵免与工作贫困之间有什么关系?这一关系随着时间推进产生了什么变化?

(3)人们陷入贫困和摆脱贫困的普遍性有多大?哪些重大事件会与这类转变密切相关?

本章回答了第一个问题。对第二个和第三个问题的数据和分析,请分别参见作者的另外两篇文章(Hick and Lanau,2018a,2018b)。

英国的政策脉络

英国之所以成为研究工作贫困的有吸引力的案例的一个原因是,相比较于其他众多国家而言,英国的抵税额系统(例如主要为低薪工作家庭支付的社会保障金)存在时间更长、发展更充分。的确,针对工作支持(in-work support)的比较研究常常把英国当作这方面的标杆(例如,Kenworthy,2015;Marx and Nolan,2014)。抵税额的起源可以追溯到1971年由当时的保守政府采用的家庭收入补贴(Family Income Supplement),它向那些至少有一名成员每周工作24小时的低薪工作家庭提供支持(Dilnot and McCrae,1999)。撒切尔政府后续的改革将最低工作时间降低为每周16小时,并改称为家庭奖励计划(the Scheme Family Credit),转而在1999年新工党执政时期成为工薪家庭税收抵免(Working Families' Tax Credit,简称为WFTC)。如同Brewer和Browne(2006)所指出的,采用WFTC与其说是简单地给计划家庭信贷贴了一个新名字,不如说,通过增加受益人群数量、提高在人们的生活发生任何倒退之前就能获得的额度,以及降低锥形率,体制在很大程度上变得更加慷慨,从而让人们在自己劳动获得的收入增加之后还能保留更多的(抵税)额度。

2003年,在新工党执政期间的第二个重要的改革是将工人家庭的抵税额一分为二,即工作退税和儿童抚养退税。这是抵税额权利首次扩展到没有孩子的家庭(通过工作退税的方式)和没有任何成员工作的家庭(通过儿童抚养退税的方式)。在2003年后,儿童抚养退税包含两个部分:支付给家庭的部分(价值每年545英镑,支付给那些每年收入超过5万英镑的家庭)和支付给儿童的部分(按照孩子数量分别支付,数额更大方,但是在明显较低的收入水平上会拉开差距)。抵税额成为工党尝试消除儿童贫困以及使工作有所回报的核心要素。

2010年,联合政府上台后在这一领域带来了重大的变革,首先,联合政府对抵税额的态度更具有怀疑论倾向,抵税额被描述成成本高但输送少;其次,工作福利本身的主要创新是将工作抵税、儿童抵税、住房福利以及三种失业福利合并成一项支付,即“普惠福利”。“普惠福利”的引入标志着为低薪工人提供的支持的长期演变中最新以及可提出证据加以证明的最重要的一步。然而,“普惠福利”并非只是管理上的改革,它包括在社会保障条款方面被广泛讨论的若干重要特征的改革,比如,它移除了规定申请者需要至少工作16个小时才能得到抵税额的“时间规则”(hours rules),从而为那些有偿就业时长较少的家庭提供了支持(Hills,2015)。更具争议性的是,“普惠福利”还有条件地扩展到那些在工作的申请者(Dwyer and Wright,2014)及他们的伴侣。为了让福利更“像工作”一样,它按月支付,尽管这样的一个系统与低薪人群如何管理他们的财政的现实情况之间是脱节的(Millar and Bennett,2017)。至关重要的是,“普惠福利”也一直是多次削减的主题:“普惠福利”的最初引入旨在增加对申请者的支持,而已公布的针对“普惠福利”的削减则意味着人们现在期望它能节约成本(Finch,2016;另见以下的论述)。

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章节目录

  • 导言
  • 何为工作贫困以及它为何重要
  • 研究目的与研究问题
  • 英国的政策脉络
  • 方法论
    1. 工作贫困的概念化和测量
  • 分析
  • 发现
    1. (一)工作贫困的最新发现给我们的启示
    2. (二)工作贫困随着时间推移的风险变化
    3. (三)低薪和工作贫困
    4. (四)谁在遭受工作贫困?
  • 工作贫困的风险
    1. (五)何以解释工作贫困的增长?
  • 讨论:解决工作贫困

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