“政府造社会”：社区公共服务领域的“社会生产”实践

一 “相互对抗”还是“相互增能”：重返国家与社会关系

“国家—社会”关系问题，长久以来都是中西方社会学研究者关注的重点和焦点问题之一。西方研究者关于“社会”，尤其是“市民社会”的论述，是在西方国家特定的历史情境中生发出来的，最早源于亚里士多德在《政治学》一书中提出的“政治社会”（Poltike Kornonia）的概念，意指有别于自然社会的城邦社会，后被西塞罗转译为拉丁文的“Civilis Societas”，意指文明社会（赵静，2014）。黑格尔和马克思关于市民社会的论述，是伴随着资本主义由自由竞争进入垄断而逐步深入的。“社会”的概念还有两大重要理论来源，其一是安东尼奥·葛兰西提出的“市民社会”（civil society），主要指19世纪末欧洲和美国大规模发展起来的教会、行会、公会、教育团体、志愿团体、利益群体等，是在和霸权（hegemony）国家既勾连又斗争的情境中生成的；另一个是卡尔·波兰尼提出的“能动社会”（active society），主要指19世纪英国的工会、合作社、工厂运动组织等，旨在以社会行动避免市场的无节制扩张，是在与市场的矛盾制衡关系中生成的（Burawoy，2003；布洛维，2007）。不难看出，在相当长的一段时间内，西方国家的“国家—社会”关系，都是以一种二元分化、对抗挤压、拉扯角力和相互制衡的状态呈现出来的。

类似的，海外早期关于中国改革开放前“国家—社会”关系的研究，如全能主义理论（totalitarianism）和利益集团理论（interest group），为后来的“国家—社会”关系研究设定了一个基础性思维框架，即将国家和社会置于一个连续统（continuums）的两极，国家一极意味着“全面控制社会”，社会一极意味着“自由多元主义，甚至无政府主义”（刘安，2009）。这也在某种程度上给世人造成了一种错觉，即认为国家与社会之间的关系，在多数情况下是相互对立、此消彼长和零和博弈的。

自1990年代以来，国际学术界开始逐步反思“国家—社会”的简单二元对立，强调国家和社会的相互增能（mutual empowerment），以及公私部门间相互合作的伙伴关系（顾昕，2004）。比如，黄宗智（Huang，1993）指出，将“国家—社会”简单对立的预设，是从西方国家早期的政治经济社会发展历程中抽象出来的，对于分析中国现实来说并不完全适用，并提出用“第三域”（the third space/realm）的概念分析中国的“国家—社会”关系。米格代尔提出了“社会中的国家”（state-in-society）这一理念，用以取代“国家和社会二元对立”（state-versus-society）的理念。他否定了国家与社会间相互对抗、零和博弈、界限僵化的关系预设，提出二者可以相互构型转化（mutual transformation）、相互赋权增能（mutual empowerment），同时，强调国家的不同组成部分和社会的不同组成部分间的互动（Migdal，1988，2001；Migdal et al.，1994）。奥斯特罗姆（Ostrom，1996）以巴西和尼日利亚为例，讲述了国家和社会在公共服务供给领域，发挥各自优势、分工合作、共同生产（coproduction）的地方实践及其积极效果。埃文思（Evans，1997）则提出“国家与社会协同”（state-society synergy）理论，指出国家对社会的赋权并不必然削弱国家的权威，建构能动高效的政府（active government）和充满活力的社会（mobilized communities）可以促进双方共赢。可见，西方国家的国家社会关系理论曾经经历了一个由“相互对抗”到“相互增能”的发展历程。

进入20世纪90年代后，“市民社会”与“法团主义”成为国内学者分析转型期我国“国家—社会”关系的两大主要理论框架。尽管因循了不同的理论脉络和分析视角，但双方不约而同地认为，国家与社会之间的关系不是冲突对立的，而是互促共融的。比如，应形成国家与社会的“良性互动关系”（邓正来、景跃进，1992；康晓光，1999），国家和社会之间存在功能性互补（许婷，2006），国家和社会可以通过各类社团进行沟通合作（颜文京，1999），国家通过积极行动能够促进国家和社会的相互增权（顾昕，2004）等。

二 “自组织”抑或“他组织”：社会生产的双重路径

从现实发展脉络上看，我国的“国家—社会”关系的确经历了由“总体性控制”到“逐步释放”再到“主动推进”的发展历程。双方在这一历程中，不断调整、修正、重塑彼此间的合作模式、权责边界和利益格局，同时也影响着“社会生产”的制度空间、动力机制和实现路径。

（一）社会生产空间初显及社会生产的双重路径

中华人民共和国成立之初，我国形成了一种政治、经济、社会高度合一的“总体性社会”结构（孙立平等，1994）。国家对各种政治、经济、社会资源统一调配、高度管控，几乎难以看到计划外的经济活动和自主的社会活动。改革开放以后，经济要素被逐步释放出来，并以市场的原则进行组织。进入21世纪以后，社会建设被逐步提升到与政治建设、经济建设、文化建设同等重要的位置上。国家提出了一系列推动社会建设的目标，并在中央政策层面加以保障。党的十六届四中全会将“推进社会管理体制创新”作为党的执政能力建设的重要内容。党的十七大报告提出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，“最大限度激发社会创造力”。党的十八大报告提出，要“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。党的十八届三中全会进一步指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并要“加快形成科学有效的社会治理体制”，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动”。伴随着社会建设的理念从“社会管理”向“社会治理”转变，“社会”的要素也被逐步释放出来，社会的生产被赋予了更多的空间。

然而，正如沈原（2007a）所述，在业已建成市场经济的国度和正在实现市场转型的国度，人们在面对社会时，实践与认知的目标和任务颇为不同。前者的任务是设法复苏和强化社会的各种机制，以抵御市场和权力双重入侵造就的殖民化，即要“保卫社会”；而后者的任务是面对新的历史条件，重建或生产社会生活的各种制度和规范，意即“生产社会”。也就是说，尽管中国已经步入社会建设的快速发展时期，但社会建设领域面临的首要问题，仍然是“社会从何而来”以及“如何生产社会”的问题——这也是社会学界长久以来关注的核心议题之一。

总的来说，回顾我国近年来政治转型、经济改革、社会变迁的发展历程，可以看到两条主要的“社会生产”路径。其一，是学界给予了较多关注、寄予了较大期望、进行了较多探讨的社会“自组织”的生产路径（夏建中，2003；陈伟东、李雪萍，2003；沈原，2007b；李友梅，2007；王名，2009；孙飞宇等，2016）；其二，是近年来方才逐步显现出端倪、学界尚未给予充分关注的，借由外部力量的介入、干预和“他组织”，促进社会的生产，即“政府造社会”现象，这也是本文关注的重点。

（二）“组织困境”与“行动困境”——自组织的社会生产困境

我们首先回顾自组织的社会生产路径。1990年代初，民政部提出了“社区建设”的概念，一方面是为了更好地满足城市居民的生活需求，另一方面是为了进一步加强城市基层政权建设和对城市社会的管理。逐渐的，“社区”不仅取代“单位”成为城市空间的基本治理单元，也成为社会建设的重要着手点。尤其是进入2000年以后，国家从社会领域的缓慢退出，以及对“社会”要素的逐步释放，使研究者一度认为，城市社区居民的自组织有可能成为社会生产的路径之一。

然而，现实的状况是，国家缓慢的制度空间释放，目前仍未引发城市社区“社会生产”的质的飞跃。在现实生活中，社区居民的自组织仍面临着组织层面和行动层面的双重困境。从组织层面上看，社区居民委员会、社区业主委员会和形式内容多样的社区志趣组织，可以说是城市社区层面“社会生产”的三大组织依托。然而社区居委会长期以来都被看作政府行政管理在基层社区层面的渗透和延伸，具有很强的行政属性。近年来，为减轻居委会过分的行政负担、提升其服务居民的能力、恢复其居民自治的本意，各地也进行了大量的探索和实践，如设立社区工作站、成立社区服务中心、开展街道和社区体制改革等，成效初显。但有些时候，这些措施也可能会加深居委会的边缘化程度（张雪霖、王德福，2016），降低其对社区共同体的卷入，并因组织替代，进一步强化国家对基层社会的渗透。与此同时，城市业主委员会，目前面临着精英统治和派系政治（石发勇，2010）、合法性获取困难、组织成本较高、缺乏分权和充分监督、“搭便车”现象普遍、由维权向自治转化的动力不足等问题。近年来大量涌现的社区志趣组织，很多仍停留在仅是提供“俱乐部产品”的自娱自乐层次（李友梅等，2012），其中只有很少数，能从面向小团体的“互益性组织”，转化为面向社区共同体的“公益性组织”。同时，居民“自组织”未必能够有效带动“公共性”的生成。从行动层面上看，城市社区的居民参与，长期以来存在参与率低（参与的广度、深度、频次皆有不足）、参与效能低（主要为传统行政指令下形成的动员性参与、较少为社区居民自发的主动性参与）、参与层级低（仍处于Arnstein所述的“参与阶梯”的前几个层级），且参与的人群结构不够均衡（以老年群体和传统的社区科层精英，如楼门长为主）。同时，缺乏对社区公共事务的早期介入、缺乏多元主体间的互动交流和共同决策等。