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1934年无锡地价申报事件中的官商权利博弈

作者

刘永广

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1934年无锡地价申报事件中的官商权利博弈

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1934年无锡地价申报事件中的官商权利博弈

晚清以降,土地问题演变为时人关注的重要社会问题之一。孙中山参照中国现实与西方学说提出平均地权思想,他设想国家通过征收地价税的形式抑制土地投机,控制贫富悬殊。按照孙中山的地价税制度构想,地价由地主自行申报,政府根据所报地价确定税率,征收地价税与土地增值税。因此,地价申报是政府征收地价税之前的一项预备措施,由民众向政府自报所拥有的土地及土地上附属物的价值,政府再结合民众所报地价和市场地价,制定相应的地价税税率。20世纪20年代末30年代初,经过一些国民党官员与学者的鼓吹与阐释,有关地价税的制度理论体系逐渐完善。随着训政的实施,国民政府力图将其由理论层面推向实践领域。

土地问题一直是学界研究的重要问题之一。目前学界对传统中国地租、地权结构、地权制度变迁的研究多有进展。与此同时,伴随中国城市化进程的加快,民国时期城市地价税问题也日益成为学界关注的热点。地价税的研究集中于从经济思想史角度探讨地价税制度的思想渊源,从制度史和立法史角度研究地价税制度的变迁过程,从借鉴历史的现实角度出发研究总结地价税举措的得失状况。但是,对实施地价税的准备阶段——地价申报,目前学界关注较少。本文以1934年无锡地价申报事件为切入点,尝试考察30年代国民政府是在何种背景下采取何种方式推行地价申报,国民政府地价政策理论与实践之间有何出入,与其他地区相比,无锡地方社会对地价申报的应对举措反映出怎样的区域社会特点。1934年无锡城市地价申报,遭到地方绅商的激烈反对,政府与绅商各自以社会与法律合法性话语进行论辩,其实质是双方权力与利益的博弈,这导致无锡地价申报的实施举步维艰,一波三折,最终迟滞了必要的社会改革进程。

一 地价申报的开展

1934年3月,蒋介石在南昌召开的十一省行政会议上督促各省减轻田赋,筹办开征城市土地税。会后,时任江苏省政府主席陈果夫命江苏省地政局局长祝平拟定地价申报办法,选定无锡与南通两县试办城市地价申报,为开征地价税做准备。5月,江苏省政府公布《江苏省城市地价申报办法》,办法规定从7月1日起,以6个月的时间在两县办理地价申报,由办事处派员分赴城市各户,按户分发地价申报单,业主按照申报单开列的事项,将拥有土地的位置、面积、种类、收益、价值等信息自行填注清楚。在地价申报单收集整理完整后,由办事处在各区公示,在公示的一个月内若无异议,编定城市地价册,并向业主发放地价申报证明书。地价申报完成后,县政府立即开征地价税与土地增值税。南通地价申报进展顺利,如期结束。无锡地价申报却遭到地方绅商的强烈反对,虽然延宕至1935年才告完结,但江苏省政府原定在地价申报完竣之后即开征地价税与土地增值税的计划归于流产。

开展地价申报,征收地价税,正如时人所指出的:“不仅是有财政上的意义,而且是有社会上的目的。”揆诸当时的社会现实,地价申报的开展是出于财政与社会等多方面的原因。

首先,确定土地产权。江苏省境内土地状况复杂,最为典型的莫过于当时土地凭证的混乱。道光年间,江苏省进行过土地整理,经太平天国运动兵燹之后,土地业主的产权证书损失殆尽。同治五年(1866),再次清丈土地,由官府发给业主执业田单,但由于时代久远,至民国时已不足为凭。由于没有统一的土地产权证书,至20世纪30年代可谓“证”出多门:有的业主以官方发给的执业田单(也称印单)、承粮执据、田地注明证、管业登记证、营业执照作为凭证;有的业主以私人之间订立的土地买卖契约作为凭证;有些名胜古迹的地产,业主甚至以册籍、碑帖、家谱、方志等作为凭证。混乱的土地凭证给税赋的征收带来诸多问题,民间产权纠纷所在多有,导致土地管理工作混乱。地价申报将土地产权状况调查清楚后,由政府颁发新的土地产权证书,是明晰土地产权的重要步骤。

其次,平衡城乡税负。1927年南京国民政府成立后,开始实施财政税收制度改革,将田赋逐渐划归地方,田赋成为江苏省财政收入来源的大宗。无锡县政府在1931年5月,曾奉省政府命令,废除了沿袭数百年的“忙银”与“漕粮”名目,以银元计算,田赋统一按照地价的1%征收地价税。规定全县田亩分为三级,规定上则田每亩地价为110元,中则田为100元,下则田为80元,平均每亩地价为96.7元,以不超过地价1%的原则,确定每年每亩税额0.967元。但无锡城乡地价天差地别,当时城市土地最高亩价为15000元,乡村最低亩价仅40元,二者相差几近400倍之多。虽然城乡地价悬殊,但当时在城乡统一征收的田赋地价税是按照农村的地价标准征收,城市地价税没有和当时城市的实际价值挂钩,导致“市地价高而税轻,农地价低而税重”的局面。无锡农地占无锡土地面积的90%以上,城乡统一征收1%的地价税,这样大部分的田赋税收负担就落在农村地区,导致城乡税负不均。因此,城市土地按照城市的地价标准征收地价税与土地增值税,平衡城乡赋税负担,成为江苏省政府推行地价申报的重要因素。

最后,增加财政收入。当时江苏省地方财政收入大宗来源于田赋,但由于政府无图籍可凭,不能向地主直接征收,往往假手粮书胥吏,粮书胥吏上下其手,中饱私囊,既增重民众负担,又使政府田赋收入受损。1931年,江苏省财政厅调查征粮额田数与1914年所得调查数据相比减少100余万亩,与光绪十三年(1887)调查数据相比,则减少4000万亩之巨。虽然天灾与战争等因素会导致土地抛荒,但胥吏隐匿土地是征收额田亩数减少的最重要因素。田赋征收额田数量的减少直接影响地方财政收入。为弥补财政收入的不足,政府往往巧立名目,加征新的田赋附加税。据时人调查,“江南的田赋附加税不过超过正税二三倍,而江北则多数超过八倍或十倍,甚至有超过十五六倍以至二十五六倍的”。通过地价申报,杜绝田赋积弊,征收地价税,可适度增加政府财政收入。正如时人所指出的:“苟土地加以整理,则地籍清而田赋理,有图有册,纤维难隐,粮地不符者,予以纠正;有地无粮者,从事征课;有粮无地者,加以豁免。不追既往,但策将来,于是乐苦均而收入裕,尽合于财政普遍公平丰裕之原则。”

明末以来,太湖流域的人文与财富甲于天下,位于太湖北端的无锡,文化上包孕吴越,经济上渐露峥嵘。明末王世贞即言:“今天下财富独江南最大,江南常所部邑独无锡最大。”江苏省选取南通与无锡两地作为城市地价申报的试点,是出于两地特殊的经济地位考虑。“省局以南通及无锡县为本省江南北工商业发达之区,城市地价之高,迥非他县所可比拟,实有从事试办地价申报之必要。”南通自张謇倡办实业以来,其经济实力称雄江北。无锡作为新兴工商业城市,更是享誉东南,被时人誉为“小上海”。民国以后,无锡工商业之发展如日中天,当时锡邑的缫丝、纺纱、面粉等事业,不仅享誉全国,而且驰名海外,工商业的繁荣导致城市地价水涨船高。出于改善两地土地产权状况、平衡税负与增加财政收入目的,江苏省政府最终选定两地作为城市地价申报的试点。

二 绅商反对地价申报

1934年7月1日,无锡县成立试办城市地价申报办事处(以下简称“办事处”)。县长严慎予、土地局局长胡品芳分任办事处正、副主任,并拟定第一区为申报区域。成立以钱孙卿、杨翰西、尤桐、赵子新等地方绅商为主的协助地价申报委员会,负责协助地价申报事宜。但是地价申报政策公布以后,舆论大哗,该政策遭到包括协助委员会成员在内的地方绅商的强烈反对。他们采取呈书请愿、刊发广告与传单、邮寄匿名恐吓信等多种方式反对地价申报。

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