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李进峰:参与全球治理:上海合作组织面临的机遇与挑战

摘要

2019年大国竞争引发国际格局深度调整与转型,世界处于百年未有之大变局。单边主义和保护主义逆流持续,国际多边体系受到严重冲击,不稳定性、不确定性因素日益增多。上合组织扩员后大国干预增多、印巴冲突升级、成员国间互信不足等成为主要挑战。参与全球治理,中俄关系提升到新高度,高质量共建“一带一路”,扩员后新需求增多、合作愿望增强,中亚国家凝聚力提升,这些为上合组织发展带来新机遇。成员国积极构建新型国际关系,发挥共建“一带一路”平台作用,努力打造“四个典范”,推动构建人类命运共同体。

作者

李进峰 管理学博士,中国社会科学院民族文化研究所党委书记、副所长,中国社会科学院上合组织研究中心执行主任。

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李进峰:参与全球治理:上海合作组织面临的机遇与挑战

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李进峰

摘要:

2019年大国竞争引发国际格局深度调整与转型,世界处于百年未有之大变局。单边主义和保护主义逆流持续,国际多边体系受到严重冲击,不稳定性、不确定性因素日益增多。上合组织扩员后大国干预增多、印巴冲突升级、成员国间互信不足等成为主要挑战。参与全球治理,中俄关系提升到新高度,高质量共建“一带一路”,扩员后新需求增多、合作愿望增强,中亚国家凝聚力提升,这些为上合组织发展带来新机遇。成员国积极构建新型国际关系,发挥共建“一带一路”平台作用,努力打造“四个典范”,推动构建人类命运共同体。

关键词:上海精神 “一带一路” 全球治理 人类命运共同体

Y.1 参与全球治理:上海合作组织面临的机遇与挑战

2019年中美竞争加剧,俄美对抗持续加深,大国博弈复杂演变,不确定性和不稳定性因素日益增多。美国特朗普政府坚持“美国优先”,逆潮流推动单边主义,与“上海精神”以及上合组织“开放、包容”理念迥然不同。多边主义与单边主义对立明显加剧,以联合国为中心的国际体系和多边贸易体系受到严重冲击。美国退出《中导条约》,美伊围绕伊核协议问题对抗加剧;英国正式脱欧,区域合作与治理面临更多的挑战;大国干预使东盟凝聚力减弱,区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)成员国协议已经达成,但印度最终退出;印巴冲突考验扩员后上合组织的凝聚力,中俄印形成良性“战略三角”的机遇与挑战并存;阿富汗和解与重建依然是成员国共同关切的问题,美国从阿富汗和叙利亚撤军艰难曲折,或再次引发地区局势动荡多变。

一 国际与地区形势

(一)美国推行单边主义,重塑大国关系,搅动世界乱局

2019年世界政治安全与经济形势动荡不定,不稳定性和不确定性因素日益增多,这主要是美国引发或诱导的。特朗普以“美国优先”理念,不顾国际社会的呼声与反对,一意孤行,从退出《巴黎协定》和联合国教科文组织,到退出伊核协议,再到2019年退出《中导条约》,美国的单边主义导致以联合国为中心的国际治理体系失衡,甚至以世界贸易组织为代表的多边贸易体系也遭到严重破坏。

第一,中美关系竞争与对抗上升,不确定性增大,存在中美“脱钩”的可能。

在经贸方面,美国单方面对中国挑起贸易摩擦。尽管中美2020年1月15日签署第一阶段贸易协议,有助于提高世界经济增长稳定性,但也存在不确定性。美国发布《2020年国防授权法案》及涉港法案等一系列涉华法案,美国单方面宣布取消中国“发展中国家”的优惠待遇,在人权、教育、学术交流等领域对华不合作、不友好的举措明显增多,摩擦不断发生。[]

在安全方面,美国在中国周边不断展示其军事力量,美国军舰频繁现身台湾海峡、美国与东盟首次举行涉及南海海域的军事演习等,挑战中国核心安全利益的底线。美国构建“印太战略”框架,以遏制中国在海洋领域的发展。美国宣布把中国五大新闻媒体作为“外国代理人”对待,中国新华社、中国国际电视台、《人民日报》等媒体被指认为“外国使团”。[]新规定要求这五家机构必须像外交机构那样,向美国国务院提交员工个人信息,以及在美工作人员的流动情况,包括人员新聘或离职情况。

美国的这些行为严重破坏了中美互信,导致中美关系竞争强度上升,不确定性增大。中美关系已经走到新的“十字路口”,有走向新冷战的可能。[]中美关系历经风雨,最重要的启示是“合则两利、斗则两伤”,无论从两国人民长远利益出发,还是考虑大国的国际责任,中美都应共同找到和平相处之道。[]

第二,美俄关系持续恶化。自乌克兰危机以来,美国持续对俄罗斯实施经济制裁,使俄美关系不断恶化。美国退出《中导条约》导致美俄之间军备竞争加剧,引发全球担忧,国际社会担心可能回到冷战的边缘。

在外交上,美俄之间的“外交战”“间谍战”持续不断。在2019年联合国大会第74届会议期间,俄代表团部分成员的签证遭到美国拒签。随后,俄外交部拒绝向在莫斯科一所国际学校工作的30名美籍教师发放签证。

在经济上,2019年8月,因俄罗斯前间谍在英国被下毒事件,导致美国对俄罗斯实施新一轮制裁,同时包括对俄罗斯的国家银行、石油集团的个人和相关机构的主要项目进行制裁,美国要求国际货币基金组织和世界银行等机构停止向俄罗斯提供贷款等。

在安全上,2019年8月,美国正式宣布退出《中导条约》,俄罗斯作为反击也退出这一条约。之后,美国宣布将开始全面研发陆基常规中程导弹。不久,美国就试射了一枚常规陆基巡航导弹,俄罗斯在联合国安理会强烈抨击了美国研发和试射《中导条约》所禁止的导弹的行为,认为美国的地缘政治野心将引发世界一场不可控的军备竞赛,而美国方面则反驳说是俄罗斯在进行“不加掩饰的”军备扩充。[]同时,美国不断强化在欧洲的存在,在欧洲部署先进武器,围绕俄罗斯战略相关地区搞军事演习。俄罗斯也针对北约举行了多场军事演习。

第三,中俄关系提升到新高度。中俄已成为在政治上互信互认、互不猜忌的大国、邻国和强国。2019年6月6日,中俄元首在庆祝中俄建交70周年之际宣布发展“守望相助、深度融合、开拓创新、普惠共赢”的中俄新时代全面战略协作伙伴关系。[]中俄元首共同签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》和《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于加强当代全球战略稳定的联合声明》。关于全球战略稳定的联合声明是中俄两国着眼于世界形势新变化,中俄作为国际舞台上的新兴力量,共同参与全球治理体系、维护全球战略稳定的积极举措。[]

2019年中俄元首进行多次会晤,2019年4月,习近平主席的母校清华大学向普京总统授予名誉博士学位。2019年6月,普京总统的母校圣彼得堡国立大学授予习近平主席名誉博士学位。2019年6月,习近平主席向普京总统授予中华人民共和国友谊勋章。

两国在基础设施互联互通、战略性能源和新兴领域合作成果丰硕。中国与欧亚经济联盟签署经贸合作协定,签署国际道路运输协定,深化“一带一路”与欧亚经济联盟的产能合作,深化在农业、航空航天等领域的合作。中俄在地区和国际事务上采取一致的立场,共同反对单边主义和保护主义等,在上合组织框架和金砖国家机制中加强战略性协调,在军事领域的合作也不断扩大,两国携手共同维护全球战略稳定,共同推动上合组织积极参与全球治理。

第四,中欧关系发展顺利。欧盟连续15年成为中国最大贸易伙伴,是中国第一大引进技术来源地。2019年,德国、法国、意大利等主要大国领导人先后访华,中欧领导人会晤、中国—中东欧国家领导人会晤成功举办。中欧地理标志协定谈判按期完成,[]中欧投资协定谈判正在加紧推进,中欧共建“一带一路”合作不断深入。2019年中法全球治理论坛成功举行,中法两国元首就全球治理问题达成许多共同立场和一致看法,在此基础上中欧就加强全球治理等重大问题也达成广泛一致,中欧都主张世界多极化和国际关系民主化,都坚持多边主义和国际关系基本准则,都支持自由贸易和开放型世界经济。中欧是伙伴,不是对手,中欧共识远大于分歧,中欧就加强全球治理、坚持多边主义、维护自由贸易等重大问题向世界发出加强战略合作、应对全球挑战的明确信号。[]

第五,中印关系总体向好,但战略互信依然不足。2019年以来,印巴关系紧张,达到1999年以来最恶化状态,这使印度落实其“西联战略”的难度加大,而由美国主导的“印太战略”已经提出2年多,但现在仍然处于建构阶段。印度依然不支持中国“一带一路”倡议,这并非出自经济方面的考量,实际上“一带一路”具有包容性和互利共赢性质,可以与印度推行的“印度制造”“季风计划”加强协调与合作。印度希望参与互联互通有关项目,也希望中国加大对印度投资。

但是,应该看到,中印两国由于历史恩怨和边界争端问题的存在、印巴冲突升级以及大国的干预等,在短期内,中印关系提升到新高度比较困难。印度致力于“将南亚次大陆和印度洋地区视为其势力范围,排斥任何外来力量,以确定印度的主导地位”[]。印度的外交战略是政治上追求“有声有色”的大国地位,安全上追求在印太地区影响力,在发展上印度推动“印度制造”计划。中印战略上的互信不足,在经贸领域合作谨慎,这些是影响双边关系的主要障碍因素,印度对华外交政策具有“平衡性、实用性、两面性”特点。

中印存在分歧,但也有合作,并且两国共同利益的“契合点”也不少,总体上合作多于竞争。中印两国同为发展中国家,在改造不公正不合理的世界秩序方面有很多相同或相似的诉求,这些在中印两国联合声明和中俄印三国外长定期会晤声明中都有体现,也体现在中印在金砖国家机制框架下的协调配合上。

2019年习近平主席同莫迪总理在印度金奈成功举行第二次会晤,两国元首进行深层次战略沟通,为保持中印关系平稳向好发展定下了基调。习近平主席指出,中印应在二十国集团、金砖国家、上海合作组织、中俄印等多边机制框架内加强协调。探讨逐步将“中印+”合作向南亚、东南亚、非洲拓展,打造更加畅通的地区互联互通网络,尽早达成“区域全面经济伙伴关系协定”。[]莫迪总理指出,中印要照顾彼此重大关切,有效管控和处理分歧,不让分歧成为争端,发展更为紧密的伙伴关系,开启印中关系的新时代。[]双方认为,中印两国不仅要面对历史,更要超越历史,开辟未来。进入21世纪,世界和平和人类进步离不开中印合作。

综上所述,大国竞争加剧,世界格局调整,正面临百年未有之大变局。2019年美国一意孤行地推行单边主义政策,导致中美、俄美关系都进入低谷,也将世界带入一个充满不确定的大国竞争与对抗阶段。国际社会普遍对美国退出《中导条约》引发的军备竞赛表示担忧。联合国秘书长古特雷斯在第74届联合国大会的讲话中指出:“我担心出现大分裂的可能性:世界分裂成两半,地球上最大的两个经济体创造了两个相互独立、相互竞争的世界。”[]

大国关系和世界格局已经处在新的“十字路口”,能否避免或如何避免“大分裂”“新冷战”,或“修昔底德陷阱”已经成为学术界和政界共同关注的话题。尽管中美关系竞争性增强,但是,中美改善关系、保持沟通的工作一直在继续,中美贸易谈判已经达成阶段性成果。俄美也在保持对话,大国之间的战略竞争尚处于可控状态。

(二)军备竞赛加剧,地区安全局势动荡加剧

美国坚持“美国优先”理念,固守单边主义和保护主义,导致中美竞争加剧,俄美关系持续走低;美无端退出伊核协议使伊核问题复杂化,引发中东地区局势紧张;各地区和世界大国军费预算增加,军备竞赛加剧,引发全球地缘政治博弈和动荡加剧。

第一,在亚太地区。根据2019年美国国防部发布的《印太战略报告》,美国在该地区不断巩固联盟力量,强化军事合作。美国联合日本、澳大利亚等盟友举行多次有针对性的军事演习。加拿大、澳大利亚和日本也不断扩大各自的军事力量,频繁开展军事演习。美国在日本和澳大利亚部署导弹防御体系,打造针对中国的军事防范网络,以确保美国在亚太地区的军事优势。[]2019年美国“航行自由行动”持续增加,日本也参与在南海海域相关的军事演习,英国、法国、澳大利亚、加拿大等国以维护航行自由为名,向中国南海派出军舰,美国及其盟友的这些行动,使亚太地区的安全威胁上升。

第二,在欧洲地区。美国退出《中导条约》后,也将退出美俄削减战略武器条约,这就会导致美俄(苏)达成的军控和核平衡体系彻底坍塌,而新的体系还没有建立,军备竞赛的威胁加剧,欧洲国家担心再次陷入冷战状态。欧洲国家认为,《中导条约》的失败者既不是美国,也不是俄罗斯,而是欧洲。[]美国要求欧洲国家增加军费开支,强化军备力量,以应对俄罗斯的威胁。2020年1月31日英国正式脱欧,英国从共处48年的欧盟(欧共体)退出,与美国奉行的单边主义似乎形成某种默契。但是,法国总统马克龙和德国总理默克尔对美国的单边主义进行了明确的抨击,如马克龙曾经批评北约已经“脑死亡”。

第三,在中东地区。美国退出伊核协议,引发美伊关系冲突以及中东相关矛盾加剧。2019年在美国退出伊核协议一周年之际,伊朗宣布停止对伊核协议部分条款的履行承诺,伊美对峙升级引发国际社会对美伊战争的忧虑。美国试图建立“中东战略联盟”以对抗伊朗,增加部署防空导弹系统,连续派出航母战斗群、战略轰炸机等到波斯湾附近活动。

2019年9月14日,沙特的国家石油公司沙特阿美旗下的一处世界最大的石油加工设施遭无人机袭击,爆炸后引发大火,同时,该公司的一个特大油田也遭袭击,此后,也门胡塞武装宣布对这次袭击事件负责。

叙利亚冲突持续,土耳其跨境打击叙利亚库尔德武装,导致叙利亚政治前景和中东局势复杂化。土耳其代号为“和平之泉”的军事行动,跨境打击叙利亚北部的库尔德武装是事先经过美国政府默许的,国际社会指责美国背叛了自己在叙利亚的盟友。美国和俄罗斯在这一问题上各有打算,加之土耳其强力介入,或引发叙利亚局势生变。[]

(三)国际体系失效,全球治理严重缺失

近年来,美国面临经济发展压力,为转移国内矛盾,进一步将国内经济问题政治化和国际化,不断采取“退出”和抵制多边主义的行动。特朗普政府多次威胁要退出WTO体系,特朗普曾在2019年7月提出,如果世界贸易组织在90天之内不能解决发展中国家成员的特殊待遇问题,美国就要单方面采取措施。最终,美国贸易代表办公室(USTR)于2020年2月18日发布公告,宣布取消25个经济体的WTO发展中国家优惠待遇,其中包括中国和中国香港。这意味着美国单方面宣布取消中国为“发展中国家”的优惠待遇。[]

在美国单边主义逆流影响下,国际社会对全球议题和多边合作的关注度不断下降,主要国际组织和集团的凝聚力、影响力下降,分歧扩大。英国在2020年1月31日正式脱欧,英国从共处48年的欧盟(欧共体)中独立出来。[]近年来,美国接连退出联合国的相关机构和项目,削弱联合国的影响力和作为国际秩序中心的权威作用,另外,由美国挑起的大国竞争与对抗也削弱了联合国在全球治理中的作用,导致安理会集体行动受阻,“在很大程度上甚至处于瘫痪状态”[]。联合国的权威性、有效性和合法性面临严峻挑战,同时,七国集团、二十国集团、上合组织、金砖国家等主要国际多边机制的作用也面临挑战。在2019年七国集团峰会上,尽管在反恐、网络安全、地区冲突等领域七国集团表示要加强合作,但是,在伊核问题、巴以问题上仍然存在明显分歧,在国际贸易、气候变化以及全球治理等方面也没有达成一致。2019年金砖国家在WTO改革等问题上的分歧加剧,巴西总统率先同意在WTO谈判中放弃特殊和差别待遇。不结盟运动国家的作用也在减弱,印度总理已经两度缺席不结盟运动国家的首脑会议。

国际社会对特朗普政府的“美国优先”理念以及不断“退出”行为普遍感到担忧,法国总统马克龙多次呼吁组建欧洲自己的军队,减少对美国的依赖,以体现欧洲战略的独立性,因为欧盟已开始担心和质疑美国对其安全保护的能力与意愿。

尽管全球化受阻,多边主义受到冲击,但是多数国际组织和国家仍在努力推动国际多边合作,表达对多边主义的支持。《巴黎协定》和《2030年可持续发展议程》依然是2019年联合国两大重点议题。联合国秘书长古特雷斯邀请政府、金融界、商界和民间各界代表参加2019年9月在纽约举办的气候行动峰会,推动各国在气候变化等可持续发展议题上开展合作。上合组织第十九次元首峰会宣言指出,成员国共同抵制单边主义,坚定维护以联合国为核心的国际体系。欧盟也表示支持多极化世界,支持联合国的核心地位,反对保护主义。2019年,习近平主席参加中法全球治理论坛,他在闭幕式讲话中指出,中法同为全球治理的重要参与者,在维护世界和平安全稳定、维护多边主义和自由贸易、支持联合国发挥作用等重大问题上有着广泛共识和坚实合作基础。中法共同维护国际关系基本准则,共同推进全球治理完善,成为维护世界和平稳定、促进人类文明进步的重要力量。[]2019年11月,东盟国家发起的“10+6”《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)第三次领导人会议在泰国举行,宣布15个成员国整体结束谈判,并对协商解决后续问题做出了安排,尽管印度在最后放弃参与RCEP,但在单边主义逆流背景下,15个成员达成的协议有效提振了各国和区域组织合作的信心。[]

二 上合组织合作成果

2019年上合组织继续保持良好发展势头,比什凯克峰会后,成员国继续弘扬“上海精神”,推动机制建设的改革与完善;聚焦务实合作,加紧商谈贸易便利化协定,推进区域合作;深化安全合作,共同应对地区安全形势的新变化和新挑战,合作打击“三股势力”,营造良好发展环境。上合组织在政治、安全、经济和人文等领域的合作都取得了许多新成果。

(一)政治领域合作成果

2019年6月13~14日,上合组织成员国第十九次元首理事会会议在比什凯克举行。会议通过《上海合作组织成员国元首理事会比什凯克宣言》《上海合作组织成员国元首理事会会议新闻公报》《上海合作组织成员国地方合作发展纲要》《上合组织成员国关于数字化和信息通信技术领域合作的构想》等22份重要文件。[]

习近平主席在比什凯克元首峰会上发表题为《凝心聚力务实笃行共创上海合作组织美好明天》的重要讲话,对上合组织未来发展提出了四点建议,倡议把上合组织打造成团结互信的典范、安危共担的典范、互利共赢的典范、包容互鉴的典范,即“四个典范”,[]习近平主席的重要讲话为上合组织发展提出了明确的方向。成员国在许多问题上达成了共识和一致立场。

在维护全球政治安全与反恐方面,上合组织谴责任何形式和表现的恐怖主义,呼吁国际社会依据《联合国宪章》及国际法原则,全面落实安理会相关决议和《联合国全球反恐战略》,摒弃政治化和双重标准,并尊重各国主权和独立,不允许以打击恐怖主义和极端主义为借口干涉别国内政。在区域和全球经济治理方面,认为经济合作是促进上合组织稳定的重要方向,成员国具有多元化的经济优势和充分的资源,可以扩大投资贸易合作,共同努力构建开放型世界经济。成员国将深化在贸易、金融、投资、交通、能源、农业、创新、高科技“八大领域”的经济合作,解决扩大本币结算规模等相关问题。[]批准了新版《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》,努力简化成员国间的签证手续。落实《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》,逐步实现地区间的自由贸易问题,促进商品、人才、技术自由流动。成员国期待上合组织不仅在地区,也要在世界经济发展中发挥“稳定器”作用。在维护全球公共治理方面,认为个别国家单方面不受限制地加强反导系统将危害国际安全和世界局势稳定。成员国要防止外空武器化,严格遵循和平利用现行有关外空的法律规定,主张严格遵守《禁止生物武器公约》,强调应启动《制止生化恐怖主义行为国际公约》多边谈判。在区域治理方面,成员国就解决阿富汗问题、伊核问题和叙利亚内战等地区热点问题明确了上合组织的立场和行动路线。针对阿富汗问题,成员国通过了一个路线图,启动阿富汗和平对话及促使美军撤出阿富汗。强调根据联合国安理会第2231号决议,在所有参与方无条件履行自身义务基础上全面落实伊朗核问题协议。认为在维护叙利亚主权、独立和领土完整基础上,开展对话是解决叙利亚问题的唯一途径。[]

(二)安全领域合作成果

上合组织第十九次元首峰会为落实安全合作明确了方向并达成许多共识。2019年成员国安全合作主要成果有:国防部长会议批准《2020~2021年上海合作组织国防部合作计划》,并签署《上海合作组织成员国联合军事演习协定的修正补充议定书》;元首峰会批准《〈2018~2023年上海合作组织成员国禁毒战略〉2019~2020年落实措施计划》《上海合作组织成员国主管机关边防部门“团结协作·2019~2021”联合边防行动2019年第一阶段实施计划》等文件。

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报告目录

  • 一 国际与地区形势
    1. (一)美国推行单边主义,重塑大国关系,搅动世界乱局
    2. (二)军备竞赛加剧,地区安全局势动荡加剧
    3. (三)国际体系失效,全球治理严重缺失
  • 二 上合组织合作成果
    1. (一)政治领域合作成果
    2. (二)安全领域合作成果
    3. (三)经济领域合作成果
    4. (四)人文领域合作成果
  • 三 上合组织发展的机遇
    1. (一)参与全球治理为上合组织发展带来新机遇
    2. (二)高质量共建“一带一路”为上合组织提供新机遇
    3. (三)中俄关系提升到新高度,战略性协调推进上合组织发展
    4. (四)扩员后催生的新需求促进上合组织发展
  • 四 上合组织面临的挑战
    1. (一)全球治理缺失带来的挑战
    2. (二)印巴冲突升级,成员国团结互信依然不足
    3. (三)大国干预因素增加
    4. (四)中亚周边恐怖主义及阿富汗问题
  • 五 下一步工作重点与建议
    1. (一)各领域合作的重点工作
    2. (二)完善制度体系,促进上合组织发展的几点建议

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