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第一章 导论

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许汉泽 南京航空航天大学讲师,硕士生导师;先后在东南大学、中国农业大学获得法学学士、法学硕士和管理学博士学位;主要研究领域为扶贫与基层治理、农村公共政策等;在《探索与争鸣》《公共管理学报》等核心期刊上发表论文20余篇,其中6篇被人大复印报刊资料、《新华文摘》(网刊)全文转载;曾获2016—2017学年中国农业大学博士研究生“国家奖学金”、“校长奖学金”,2018年度中国农业大学“五四青年标兵”、北京市研究生优秀毕业生等多项奖励;目前主持国家民委民族研究青年项目等课题。

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第一章 导论

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第一章 导论

一 研究缘起与研究问题

(一)研究缘起

党的十八大以来,在全面建成小康社会的背景之下,扶贫工作被党中央提升到了前所未有的高度。2013年习近平总书记在湘西州花垣县十八洞村考察时,首次提出“精准扶贫”重要理念,指出“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标”。[]2014年中央进一步提出了要对扶贫对象实行精细化管理以及建立精准扶贫工作机制的表述。2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出,到2020年要实现“两不愁、三保障”,确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性贫困的总体目标,精准扶贫不仅成为我国扶贫工作的基本方略,而且逐渐上升到了治国理政的高度,成为一项国家战略。如要使7000多万名贫困人口(2014年数据)按期脱贫、完成上述目标任务,每年要减贫1170万人,平均每月要减贫100万人。[]这样目标任务就被逐级分解、细化,并以“军令状”(邢成举,2016)的形式作为一项政治任务分配给贫困地区的各级地方政府。在限期脱贫的压力之下,精准扶贫于是上升为各个地方政府的中心任务,一场脱贫攻坚行动在全国各地轰轰烈烈地开展起来。

2015年3月初笔者跟随导师李小云教授去云南省西双版纳傣族自治州勐腊县参与学校扶贫实践点和公益组织“小云助贫中心”的创建工作。由于该县是国家级贫困县,在工作与调研过程中恰巧又参加了全省扶贫动员大会以及全县脱贫攻坚大会,目睹了地方政府动员全部力量进行贫困治理的壮观图景。在原先成立的扶贫开发整乡推进工作领导小组基础上,勐腊县成立了扶贫开发与基层党建整乡“双推进”工作领导小组,由县委书记任组长,县长任常务副组长,县委副书记、组织部部长、副县长任副组长,相关部门单位负责人担任成员,组建相应工作机构。该县明确19名处级领导挂钩联系到村,38个县直机关党支部一对一结对到贫困乡镇的38个农村党支部,形成了省、州、县、乡四级领导分片挂钩联系帮扶体系,坚持从上到下“一套机制、一套班子、一股力量、一个声音”,充分整合省、州、县、乡四级人力资源,集中投入重点片区,攥成一个拳头,形成工作合力,达到“各炒一盘菜,共办一桌席”的目的。为了确保服务项目的顺利运行,该县配备了一名专职副科级组织委员,配齐了党政班子成员,选派了新农村建设指导员、第一书记、大学生村官、边防民警村干部“四支队伍”。贫困地区的地方政府自上而下由此被动员起来,投入精准扶贫、脱贫攻坚这场战役之中,来自田野的观察给了笔者很大的震撼,亲身经历了脱贫攻坚工作在基层的开展与推进,引发了笔者对于精准扶贫与贫困治理的思考。自此之后以精准扶贫与贫困治理作为主题,笔者赴全国多个贫困地区开展了十余次调研,并在2017年3月至6月间在武陵山连片特困地区的H省A县茶乡[]开展了田野调研,对于精准扶贫与贫困治理的理解更加深入。

在国际社会上,反贫困一直被世界各国政府作为其重要的工作而备受重视,联合国《2030年可持续发展议程》首要的目标就是“在世界各地消除一切形式的贫穷”,并具体指出到2030年要“在世界所有人口中消除极端贫穷”。根据最近的统计数据,全世界的贫困人口较之1990年减少了将近35%,但是世界银行的数据显示,截至2013年,全世界仍然有10.7%(7.67亿人)的人口生活在人均1.9美元/天的贫困线之下。近年来对于绝对贫困人口减少的主要贡献来自东亚和太平洋地区,中国和印度尼西亚的贡献尤为显著。[]但是宣称贫困的终结还尚早,在反贫困的路上仍然有很多的挑战。随着时间推移,反贫困的难度越来越大,这一方面是因为剩下的绝对贫困人口往往生活在边远地区和脆弱的环境之中,我们难以触及;另一方面,对于那些即使已经脱贫的贫困人口,其中很大一部分也只是暂时性脱贫,可能面临经济危机、食品安全以及气候灾害等各种威胁,进而使他们返贫。

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,也是中国共产党的重要使命。如果说改革开放前三十年中国主要追求的是生产力的发展以及地方经济层面的增长,遵循的是传统的发展主义思路,并由此而衍生出“地方公司主义”(Oi,1999)、“锦标赛模式”(周黎安,2007)等发展模式。但是长期片面追求GDP的同时也带来了发展的不平衡、不充分问题[],其中最突出的表现就是大量贫困人口的存在,他们并没有享受到发展所带来的红利。按照2800元的贫困线标准,截至2014年中国还有7017万名贫困人口。[]

综上所述,由于长期经济增长优先的经验路径依赖,如果仅仅按照一般的常规要求,地方政府的行为很难发生转变。因此,中央运用了超常规的制度性手段,建立了中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,形成了“五级书记挂帅抓扶贫”、全党动员促攻坚的工作格局,县级党政一把手抓扶贫,贫困村派驻第一书记、驻村工作队,组织有保障,同时出台了最为严格的目标考核评估办法。目前,这种制度性压力开始层层传递,并出现明显的正向政治效益(李小云,2016)。

对于精准扶贫,我们可以把它理解为是基于社会公平原则并在国家行政力量的干预下对于广大贫困地区的资源投入和财富的再分配。但是政府行政主导的、如此大规模的全国性的反贫困行动在全世界范围之内也实属罕见。有学者明确指出,也只有中国共产党能够有如此的行动力做这样的事情,所以作为一项政治议程的精准扶贫不仅意味着国家行动逻辑的转变,打赢脱贫攻坚战在某种程度上也展现出了中国的制度优势(郑永年,2019;林毅夫,2017)。

目前开展的精准扶贫行动,不同于对口扶贫、定点扶贫、企业扶贫、社会组织扶贫、国际机构扶贫和个人扶贫等社会扶贫模式(李周,2016)。首先,其呈现出来的最主要的特征就是政府主导下行政力量的直接干预和规划,我们当然不否认在整个脱贫攻坚过程之中的其他社会力量的参与和贡献,但是就狭义的精准扶贫政策实施本身来讲,建档立卡精准识别、到村到户的精准帮扶、农户信息和扶贫项目的精准管理以及各层级部门的督查、考核等各个环节无不是在政府的主导之下具体开展的。其次,精准扶贫已经超越了传统意义上的就扶贫谈扶贫的局限,目前已经形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量和多种举措有机结合互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。[]并且以精准扶贫作为抓手,整合了大量的涉农资金和项目,精准扶贫实践的过程也可以说是对于农村进行社会建设的过程。最后,作为一项政策的精准扶贫的执行过程涉及不同层级政府以及多个行为主体,虽然扶贫工作有着其特殊性,但是本质和其他农村公共政策的执行一样,精准扶贫作为一个绝佳的窗口,可以透视地方政府本身与多元主体之间不同的行为逻辑,有助于揭开政策执行过程的“黑箱”,为以后类似农村政策的更好执行提供经验和理论基础。

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章节目录

  • 一 研究缘起与研究问题
    1. (一)研究缘起
    2. (二)研究问题
    3. (三)研究意义
  • 二 主要的研究内容
    1. (一)研究目标
    2. (二)研究内容
    3. (三)概念界定
    4. (四)分析框架
  • 三 研究方法和资料说明
  • 四 章节构成

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