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第四章 精准扶贫的科层化与逆科层化逻辑

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许汉泽 南京航空航天大学讲师,硕士生导师;先后在东南大学、中国农业大学获得法学学士、法学硕士和管理学博士学位;主要研究领域为扶贫与基层治理、农村公共政策等;在《探索与争鸣》《公共管理学报》等核心期刊上发表论文20余篇,其中6篇被人大复印报刊资料、《新华文摘》(网刊)全文转载;曾获2016—2017学年中国农业大学博士研究生“国家奖学金”、“校长奖学金”,2018年度中国农业大学“五四青年标兵”、北京市研究生优秀毕业生等多项奖励;目前主持国家民委民族研究青年项目等课题。

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第四章 精准扶贫的科层化与逆科层化逻辑

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第四章 精准扶贫的科层化与逆科层化逻辑

一 精准扶贫对科层体系的重构

韦伯认为现代官僚行政方式建立在理性支配的基础上,是一种高效率的组织方式。现代官僚制的运行有以下原则:第一,存在明确的官职管辖权限,官僚治理结构中有明确的义务规定和保证任务完成的强制性手段;第二,根据职务等级制原则与上诉渠道原则确立了一种公认的高级职务监督低级职务的上下级隶属体系;第三,对现代官职的管理是以书面文件、一个下属官员班子以及各种文员为基础;第四,官职的管理通常以某个专业化领域的训练为前提;第五,公务被作为主要的活动并要求官员为之付出全部的工作能力;第六,对官职的管理遵循稳定、详尽的普遍规则(韦伯,2010)。我们现在普遍认为理性的官僚制一直是中国行政改革所追求的主导模式(裴峰,2004)。

官僚化的基础有两个方面:一是行政任务的量化扩展;二是行政任务的质变,尤其是文化、经济和技术发展的影响(韦伯,2010)。扶贫科层制的建立在时间上滞后于整个行政体系,并伴随不同的阶段而产生相应的调整和变动。在贫困治理方面,20世纪80年代之前基本上没有专门的扶贫政策,对于贫困的关注也是包含在整体国民经济的宏观发展中,之后随着对贫困认识的加深、贫困标准以及贫困线的划定,作为一项行政任务的贫困治理逐渐被提上议程,扶贫的任务也越来越重,开始自上而下设置专门的扶贫机构。

自精准扶贫政策实施以来,一方面,扶贫任务发生变化,精准脱贫上升到了治国理政的政治高度,在行政压力下要在5年内使7000多万名贫困人口脱贫、12.8万个贫困村摘帽、所有贫困县退出,脱贫压力激增;另一方面,近年来,随着信息数字技术的迅速发展,对于贫困人口的调查以及相关数据信息的搜集手段的创新也对贫困治理方式产生了很大的影响,技术的发展使精确地识别出每个贫困人口成为可能。而上述两方面的改变也正在形塑和重构整个扶贫行政体系。

从理论上讲,科层制具有分工明确、专业化、人际关系非人格化、组织成员按照规章制度办事、高效率等诸多正功能。但是布劳和梅耶(2001)认为科层制存在低效率刚性、保守性和固化阶级差别三个方面的反功能。科层制的缺陷主要体现在对新增任务的束手无策以及缺乏创新等方面,科层化程度高的地方也正是任务固定、各司其职、结构固化的领域,也就是说科层制对常规任务来讲具有理性化和高效率性,但是对于新增加的和变化性的任务则难以应对。Yuen Yuen Ang(2016)认为看似异常的、“问题化”的中国行政体制却能够带来国家主导的经济层面的持续增长。在这个行政体制中,并不是每个人都变得专业化和非人格化,与之相反的是在国家主导下各个条块的部门都能够投入发展经济与招商引资方面,其实在精准扶贫、脱贫攻坚方面亦是如此。

精准扶贫对于每个贫困地区的地方政府都下了限期脱贫的任务,对于地方政府来讲在有限的时间内使本地区所有的贫困人口精准脱贫,这可以说是在地方政府常规工作之外的一项新增任务。如果依靠之前的扶贫行政体系继续按部就班开展扶贫工作的话,在资源和力量有限的条件下则很难完成上级确立的脱贫任务,所以这就需要突破既有的贫困治理结构,在扶贫场域内进行科层组织的再造以动员更多的人员和资源投入脱贫攻坚的任务中来。在中国这种行政主导型的贫困治理体系中,一方面有将扶贫工作作为专业化任务对待并将其科层化的倾向与惯性,另一方面在限期脱贫的压力下又有突破既有科层制界限的冲动。所以对于脱贫攻坚这种非常态化的任务来讲,行政体系本身处在科层化与逆科层化并存与紧张状态。

(一)县级扶贫机构的设置与组织现状

国务院扶贫开发领导小组是国务院的议事协调机构,成立于1986年,当时称国务院贫困地区经济开发领导小组,领导小组的成员包括中央各部门相关机构。国务院扶贫开发领导小组下设办公室,即国务院扶贫开发领导小组办公室,负责承担领导小组的日常工作。相关省、自治区、直辖市和地(市)、县级政府成立了相应的组织机构,负责本地区的扶贫开发工作。在行政体制上,中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制,具体来看坚持的是“中央统筹、省负总责、县市抓落实的工作机制”[]。从图4-1中我们可以看出,右侧的各级扶贫办是扶贫领域的专门机构,负责各级的扶贫专项任务;而左侧的各级扶贫开发领导小组则是议事协调机构,并不是政府下属部门。在组织关系上看,各级扶贫开发领导小组对于各级扶贫办是直接领导关系,而上一级扶贫办对于下一级的扶贫开发领导小组则是协调关系。

图4-1 中国各级政府扶贫机构示意

在不同的历史阶段,由于扶贫任务的不同以及贫困程度的区域差异,扶贫机构的设置和级别也进行了相应调整。从历史来看,1985年底前,扶贫机构单一,设在民政部门内,主要从事救济扶贫。在机构级别方面,民政部为司级,省厅为处级,市局为科级,县局为股级。这一体制至今仍存在,且与扶贫开发机构同时运行。1986年中央一号文件明确提出“把改变贫困地区面貌摆上重要议事日程”,并开始实施开发式扶贫。同时,中央一号文件要求有扶贫任务的地方成立专门机构。国务院成立了扶贫开发领导小组及办公室,办公室挂靠农业部。有关省区、地市、县区照此设立。扶贫任务重的省、市、县多为副厅、副局、副科级,扶贫任务特重的地方机构独立,级别为正厅、正处、正科级。扶贫任务一般的地方,有的省为正处,市为正科,县为正股级。2001年,国务院扶贫开发领导小组办公室独立,并升为副部级。有重点县的省、市、县普遍升为正厅、正局、正科级。其间,没有重点县而有扶贫任务的地方,普遍在农工委或农委内设有扶贫职能。精准扶贫、精准脱贫以来,各地扶贫开发机构普遍升为正厅、正处、正科级。但也有任务轻的省、市、县没升格,也没单列。同时,各地普遍另抽人组成作为临时机构的脱贫攻坚领导小组办公室。

精准扶贫政策出台之后中央要求在层层落实责任的基础上,强化对于扶贫任务的落实与考核,一方面建立起了省、市、县、乡、村“五级书记挂帅抓扶贫”的工作制度,另一方面部分县级扶贫办升格为扶贫局,以应对艰巨的扶贫任务。

县级专门扶贫机构原本仅有扶贫开发办公室,负责专门的扶贫任务。县级扶贫办所发挥的功能正如国务院扶贫办一样,包括规划、协调、统筹县域扶贫工作。从实际的组织运作来看,县级扶贫办没有太大的权力,没有专门的资金和项目,而仅仅作为一个协调性部门负责协调上级和其他部门的扶贫资源以及进行政策的上传下达,在县级政府机构中处在一个相对边缘的位置。

但是精准扶贫工作开展过程中,仅仅依靠扶贫办是很难完成脱贫攻坚任务的,这就需要打破科层制的界限,成立临时性的机构来实现“动员体制的再造”(林雪霏,2014)。每个贫困县原本设有县一级的扶贫开发领导小组,但是在此基础上各地方纷纷设置脱贫攻坚办公室、脱贫攻坚指挥部等临时性的机构。以我们所调研的L县为例,其县级的扶贫机构设置如下。

1.临时机构的设置

县一级设置有脱贫攻坚指挥部,总指挥由县委书记、县委副书记和县长担任,常务副总指挥由县委副书记、县委常委和常务副县长担任;副总指挥由纪委书记、政法委书记、副县长、人武部部长、统战部部长、组织部部长、宣传部部长、县政府各副县长担任。县脱贫攻坚指挥部下设办公室、综合协调组、扶贫指导组、搬迁指导组、督查组、宣传组和考核组7个部门。各个小组的组长就由相应的各级部门退居二线的干部担任,比如说考核组组长是原组织部部长,督查组组长是原纪委书记,这么看来各个小组的人员配置都与其之前的工作性质相关,实现了人员的精准配置。精准扶贫不仅动员了现有的各部门人员,已经退休的部分领导干部也投入了脱贫攻坚的工作之中,加入了临时性的扶贫机构。

该县之前有世界银行的10个项目,为此还成立了专门的办公室。从部门的功能上看,扶贫办现在只负责扶贫方面的专项资金;其他部门的扶贫资金则主要由指挥部统筹协调,而之前非专项扶贫资金主要是由县级政府协调和管理,而精准扶贫开展后这部分的任务则专门由脱贫攻坚指挥部负责,这一方面体现了扶贫工作重要性的提升,另一方面脱贫攻坚指挥部实现了对于县级部门扶贫功能的替代,下设小组各司其职,具有各自明确的功能,分工精细化,突破了既有科层分化造成的条块界限,有利于动员更多的扶贫资源投入脱贫攻坚的工作中,实现有效的贫困治理。

2.常规机构的设置

县扶贫开发办公室为县政府直属事业机构,正科级建制,与县农业综合开发办公室、县移民搬迁办公室合署办公,内设综合科、项目管理科、资金管理科、农业综合开发科、稽查统计科。归口管理单位有:县世行办、县移民办、县联扶办;下属事业单位有:县扶贫总社、县农业技术学校。

各个科室的职责分别如下。①综合科职责:负责综合性文件的起草、公文处理、电子政务和档案管理及其他日常性工作。②项目管理科职责:负责整乡推进连片开发、扶贫移民等扶贫开发项目资金的计划安排、督促检查、拨付报账以及项目实施的筛选论证、申报立项、组织实施、竣工验收等工作。③资金管理科职责:负责各类财政扶贫资金的财务管理及拨款报账、各镇财政扶贫资金的监督检查工作。④农业综合开发科职责:负责农业综合开发项目中有关土地治理项目和产业经营项目的组织实施工作。⑤稽查统计科职责:负责财政扶贫资金使用和项目建设情况稽查审计、扶贫项目建设进度质量检查和项目验收、贫困人口信息管理、扶贫数据的统计监测与填报工作。

3.归口管理单位

归口管理单位包括县世界银行扶贫贷款项目办公室、县移民搬迁安置工作领导小组办公室以及县联乡包村扶贫办公室。归口管理主要指根据管理对象的一定规律、属性和分类,按照特定的管理渠道实施统一管理,决策权和指挥权集中统一于归口管理单位,实质是行使完全的职能职权(周发全,2010)。归口管理主要针对的是专门性的扶贫任务,是贫困治理专业化的一种体现。

县世界银行扶贫贷款项目办公室设在县扶贫开发办(农业综合开发办),是正科级单位,主任由扶贫办(综开办)副主任兼任,设副主任。其主要职能包括:设计、规划、实施、管理世界银行贷款扶贫项目,负责世界银行贷款回收与偿还工作;争取、组织外资扶贫项目,并负责实施和管理;培训、组织项目区富余劳动力外出务工;监督指导贫困村扶贫互助协会的工作;参与全县农业综合开发和扶贫开发工作;培训全县外资扶贫项目管理人员。

县移民搬迁安置工作领导小组办公室是县扶贫办下属财政全额供养事业单位,正科级建制,事业编制人员10名,设主任1职、副主任2职。其主要工作职能如下:编制全县移民搬迁安置工作总体规划和年度实施计划;结合省市相关政策,研究制定全县移民搬迁安置政策及推进措施;协调处理移民搬迁安置工作中存在的问题;检查、考核工作任务实施进度及效果;按要求收集、汇总、保存全县移民安置工作相关资料。

包村治理方式是我党和政府处理农村工作的一种普遍且长期存在的工作机制(赵慧,2017)。作为一种扶贫手段,包村运动有利于了解农村社会的真实情况,促进贫困地区农村的发展(王文龙,2015)。所以扶贫包村在贫困地区被制度化,A县设置有县联乡包村扶贫办公室,隶属县扶贫开发领导小组,挂靠县扶贫办,主任由县扶贫办副主任兼任。其主要职能包括:负责中省市部门单位联县联乡包村扶贫工作的联系、协调、宣传及县级部门单位联乡包村扶贫的组织、协调和年度工作考核。

4.下属事业单位

①县扶贫总社:负责编制全县扶贫到户贴息贷款的工作方案及年度计划;组织协调、督促检查、监测扶贫到户贷款投放;审查、审核、确认全县扶贫到户贷款财政贴息资金的贴补。②县农业技术学校:负责扶贫技能培训“雨露计划”的落实和招生工作;负责贫困大学生救助工作;负责农业实用技术培训,组织实施培训计划,跟踪调查,总结培训和招生经验。

由上我们可以看出,县一级的扶贫机构包括临时机构与常规机构的设置;常规机构又设有归口管理单位和下属事业单位。尤其是精准扶贫工作开展以来,临时扶贫机构的规模与影响开始扩大,参与人员几乎涵盖了县级各个部门。专业化的扶贫机构的纵向延伸与非专业化的扶贫机构的横向拓展相互交织,共同编织了一张大的扶贫网络,形成了一个“扶贫工厂”。

从目前的县级扶贫管理体制来看,常规扶贫机构即扶贫开发办公室及其所属各单位主要负责的是扶贫这条线的专项扶贫资金与项目的管理,另外的任务就是全县层面信息的收集整理与扶贫政策的宣传。扶贫办目前专项扶贫资金有1000多万元。其中,整村推进资金600万元,大学生资助资金200万元,互助资金600万元,技能培训资金80万元。整村推进主要是各年的资金套起来走。以前的扶贫资金使用需要审批,但是现在四到县之后,县级可以整合和运用资金。比如以工代赈项目就涉及发改局、水利局、交通局、农业局等多个部门,需要在县级层面进行协调与整合,现在的一些项目是把各个行业的项目整合起来,即“整合性扶贫项目”。县扶贫办的相关负责人员说:“我们只负责整合各个部门的项目,不管具体资金,就像整村推进一样,项目来资金也就会跟着过来。”县级政府在扶贫项目管理之中的权力增大。

结构与功能分殊是现代社会和现代政府的一个重要特点,但是,政府以何种方式进行分工是最有效的,则需要具体情况具体分析。现代政府常用的两种分工原则是功能分殊和地域分殊,前者近似于“垂直单位”的分工方式,后者则近似于“内部单位”的分工方式。卡尔·弗里德里希曾经提出,以功能分殊原则建立的政府优于以地域分殊原则建立的政府,这是针对国家层面的分工而言。就基层政府而言,如何确保政府在高度分工的条件下保持高度整合,确保政府的效能,这是一个很重要的问题(赵树凯,2010:147)。功能分殊以及地域分殊的分工原则在扶贫系统内部都有表现,从纵向的组织结构来看,中央层面成立的是国务院扶贫开发领导小组,相关省、自治区、直辖市和地(市)、县级政府也成立了相应的组织机构,负责本地的扶贫开发工作。中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。随着目前国家对于扶贫工作的重视以及精准扶贫工作的开展,中央的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、直辖市,实行扶贫资金、权力、任务、责任“四到县”原则。2016年以后90%左右的扶贫资金审批权限下放到县,专项扶贫项目资金到了县级之后由县级扶贫办内设机构以及各个归口单位具体执行。在地区分殊的原则上,从区域来讲,中国目前有14个集中连片特困地区,有592个国家扶贫开发重点县,不同区域内的扶贫政策与资源分配和帮扶措施有差异。即使在贫困县内部,贫困治理也非常突出地域分殊原则。以A县为例,按照地理区位以及文化差异情况划分为八大战区,战区总指挥与县委、县政府签订脱贫攻坚军令状,负责抓好本战区脱贫攻坚工作,抓好本战区精准识别、精准帮扶、资金使用、项目实施、工作机制落实,统筹、协调、安排贷款资金以及其他资金落实,做好建档立卡和贫困村村级基础设施建设,不同的战区围绕茶叶、土蜂、中药材、食用菌、核桃、烤烟等打造了几大基础产业。由此可见,从目前中国扶贫领域的组织架构来看,并不是完全采用“垂直单位”的分工方式抑或“内部单位”的分工方式,而是二者的混合。

周雪光(2017)认为运动型治理机制通过以政治动员过程代替原官僚制常规过程,以便超越官僚制度的组织失败,达到纠偏、规范边界的意图,能够有效调节一统体制与有效治理之间的矛盾。还有学者指出我国精准扶贫工作的复杂阶层关系之间产生了非官僚体系中的半官僚化现象,最终导致扶贫工作的低效化、内卷化(尹利民、项晓华,2017)。但是笔者认为逆科层化的治理方式与传统意义上的科层化治理方式在精准扶贫中是并行不悖的,从理论意义上二者之间存在矛盾,但是在实践中二者相互配合有利于共同完成扶贫任务。这种运动型治理机制发展到现在已经从最初作为“纠偏”的手段逐渐转变为地方政府应对中心任务的常规治理策略。精准扶贫政策实施以来,扶贫领域已经不仅仅属于扶贫这条线,在限期的脱贫任务压力下各个部门都投入扶贫攻坚的任务中,以及各个行业大量的项目与资金被吸纳到扶贫领域,扶贫这条线的界限已经越来越模糊。所以目前相关部门则很难再继续利用既有的贫困治理体系开展精准扶贫工作。在行政体系的设置上,原有的县级扶贫办仅属于科级单位,在行政权力上则不能指挥与协调其他行业部门,也远远不能胜任艰巨的脱贫任务。当作为常规性扶贫机构的扶贫办及其下属单位面对突然出现的巨大扶贫压力时,就不得不成立临时性质的脱贫攻坚指挥部来打破科层制的界限,并用县委书记挂帅这种高位推进、运动式治理的方法来应对短期内演变为“中心任务”的扶贫工作。对于运动式治理的方式需要进行区别对待,根据治理任务的不同其发挥的作用也有很大差异。当面对常规任务采用非常规运动式治理方法的时候可能会导致治理目标的偏离;但是当面对突然增加或者是急难险重的治理任务(如精准扶贫)的时候,也只有采用超常规的运动式治理的方法进行应对。

(二)乡镇扶贫机构的设置与组织现状

A县下辖23个乡镇,总人口103万人,自1994年以来,A县连续三次被确定为国家扶贫开发工作重点县。截至2014年底,全县还有贫困村130个、贫困人口13.31万人,整体脱贫任务繁重,贫困程度较深。2016—2020年,按照“六个精准”“五个一批”要求,县委、县政府制定了脱贫攻坚三年行动计划、精准扶贫实施办法等系列政策文件,由县委书记、县长担任脱贫攻坚领导小组组长和第一副组长,8名县级领导分别牵头负责一项行业扶贫工作,134支县级以上工作队驻村帮扶,11621名干部结对帮扶,干部帮扶贫困户实现了全覆盖。

从历史上看,2009年以来,由于县域机构改革,乡镇扶贫工作站被并入农业服务中心,乡镇一级的扶贫站被取消,这就造成了大量的扶贫基础工作无人对接与承担(马良灿,2014)。但是随着精准扶贫工作的开展,大量的扶贫工作开始落到了乡镇这一层级,建档立卡数据的录入与清理、扶贫项目的申请与分配、扶贫规划的制定与协调等工作都需要由乡镇一级承担,所以乡镇一级的扶贫工作站又陆续恢复。以A县茶乡的扶贫工作站为例,在2015年末重新成立,其全称是“茶乡脱贫攻坚工作站”,站长由乡镇党委书记担任,成员覆盖了乡镇的领导班子。其工作职责主要是:第一,贯彻落实县委、县政府脱贫攻坚决定、决议,根据脱贫攻坚领导小组的统一部署,指导制订茶乡年度脱贫工作计划,开展全镇脱贫攻坚行动;第二,按照县委、县政府和县脱贫攻坚领导小组的工作安排,督促镇党委、政府抓好工作落实,督促工作组、工作队落实脱贫攻坚措施,实施脱贫攻坚各类项目;第三,督促落实工作队脱贫攻坚目标责任,组织开展对驻村(社区)工作队目标责任考核和研判评估工作。

脱贫攻坚工作站下设3个工作组,分别是脱贫攻坚政策对接工作组、脱贫攻坚信息工作组和脱贫攻坚督查工作组。脱贫攻坚政策对接工作组组长由乡镇党委书记担任,下设6名组员,主要负责脱贫攻坚政策、措施的贯彻落实,其中包括:负责乡镇内扶贫对象的分类调查摸底、扶持政策程序上报审批工作;负责本乡镇扶贫政策宣传、科技示范推广、培训及扶贫信息收集、报送工作;负责本乡镇各类扶贫政策扶持到户管理工作,制定参与村级扶贫政策落实,协助相关部门进行监督与全乡镇脱贫攻坚工作的考核验收。脱贫攻坚信息工作组组长由主管扶贫的副镇长担任,下设两名组员,主要工作职责包括:负责本乡镇扶贫对象的调查摸底、建档立卡、贫困人口的识别和管理工作;负责本乡镇扶贫贴息贷款扶持到户管理工作,参与村级扶贫互助资金的运行和管理,协助相关部门进行监督;负责乡镇扶贫移民搬迁等移民后期扶持及劳务输出对象的调查摸底,审查上报和组织实施;负责乡镇扶贫信息的录入、传送和统计及扶贫数据信息维护运行工作,以及扶贫乡镇脱贫攻坚资料的收集和整理。脱贫攻坚督查工作组组长由乡镇纪委书记担任,下设两名组员,主要工作职责包括:负责乡镇扶贫开发中长期规划和年度计划执行情况检查督查;负责乡镇扶贫开发项目选择、论证、评估、申报、实施程序监督检查;负责乡镇扶贫对象调查摸底、建档立卡和贫困人口的动态管理工作程序监督检查;负责脱贫政策、措施落实情况的督查;负责脱贫工作队队员工作作风督查;负责脱贫工作中违纪违规行为的查处等。由上我们可以看出,一方面扶贫工作是在乡镇原有工作的基础上开展的,并没有脱离乡镇既有的治理框架;另一方面,通过脱贫攻坚站以及下属3个工作组这种临时性机构的设置,动员乡镇其他各个部门都投入扶贫攻坚。

一方面,乡镇政府作为国家行政体系中最低一级的政权,“麻雀虽小,五脏俱全”,无论是乡镇内部的单位,如各种办公室、站、所、中心,还是上级部门派驻的垂直单位,如公安派出所、税务所、土地所等,原则上各个职能部门都有各自明确的业务工作与清晰的任务边界;另一方面,从权力体系的设置上看,作为一体性机构的乡镇,采取的是党委书记一元化的领导,在日常的运作中,象征党委的机构和政府机构浑然一体,在具体工作上完全围绕中心工作进行统一安排(赵树凯,2010)。也就是说,虽然有明确的分工,但乡镇采取的是一种非制度化的模糊治理策略。

脱贫攻坚政策的实施过程要经历以下环节:第一,贫困户提出申请;第二,村委会对其进行审查;第三,驻村工作队进行核查然后全村公示;第四,乡镇脱贫攻坚工作站审定后再全乡镇进行公示;第五,对其进行分类受理,给予不同的政策帮扶;第六,政策实施后还要进行监督考核,对最终的扶贫效果进行检验(见图4-2)。除了村委会、驻村工作队之外,在乡镇层面直接负责贫困户扶贫政策落实的就是乡镇脱贫攻坚工作站,它在脱贫攻坚中发挥了重要作用。

图4-2 脱贫攻坚政策兑现监督程序

乡镇脱贫攻坚工作站实际的运作方式则完全不同于以上明晰的组织架构与明确的职责分工。乡镇一级的扶贫工作嵌入在其原有的治理体系中,不可能抛弃自身原有的组织架构与权力分工来另起炉灶。虽然从组织架构来看,乡镇脱贫攻坚工作站下设了3个工作组,其成员涵盖乡镇各个部门的主要领导,但是笔者通过调研了解到,只有其中的脱贫攻坚信息工作组作为实体性质的机构承担了常规的扶贫工作和任务。对于脱贫攻坚政策对接工作组来讲,组长就是乡镇党委书记,成员是乡镇领导班子成员,平时都有各自的工作任务,也不可能完全放下日常工作进行扶贫。脱贫攻坚督查工作组主要的职责就是监督与督查,并没有承担实质性的具体扶贫任务。另外,对基层的监督与督查工作不是脱贫攻坚督查工作组的日常工作,只有在项目完成后以及上级督查前,乡镇一级的检查与督查程序才会启动。虽然精准扶贫以来各种项目和资源都要最后对接到乡镇这一级,但是囿于各个行业部门的专项管理办法,乡镇也没有权力对其进行具体管理,而对乡镇这一级的扶贫来讲,其工作仅限于对数据文本材料的收集、整理;专项扶贫项目和资金的管理、协调以及上级各个部门政策资源的对接与落实。所以对于乡镇的脱贫攻坚工作站来讲,其中只有脱贫攻坚信息工作组具有实体地位,其下设两个工作人员进行日常的资料管理与政策对接;而涉及具体的扶贫任务则又与乡镇本身的治理结构相结合,比如说具体哪一个项目要到哪个村庄进行落实,则需要乡镇的包片干部、包村干部以及扶贫专干进行具体的对接与协调,在这样的情况下扶贫工作和其他日常工作一样被纳入了乡镇原有的治理体系之中,实质上乡镇这一层级并没有成立专门的机构来开展扶贫工作,脱贫攻坚工作站的功能和定位也被大大的虚化,只剩下信息处理与政策项目的协调和对接。由此看来,乡镇一级的扶贫任务是最重的,但是这一级的扶贫机构专业化程度却是最弱的。

在行政管理体制方面,由于乡镇是科层制链条中处于最底端的机构,所以乡镇一级的治理并不能完全按照功能分殊的科层化逻辑运行。“上面千条线,下面一根针”说的就是乡镇治理的综合性特征。虽然名义上乡镇各个部门的设置是与上级各个部门对应的,但是在实际的过程中由于人员、资源的匮乏,乡镇各部门并不是严格按照其行政设置的“条块”逻辑来运行。以茶乡为例,乡镇一级并没有严格按照科层化运作,实际运行主要遵循的是“线”和“片”的逻辑。这里所说的“线”和“片”与行政体制上所设置的“条”和“块”有很大的差异。茶乡根据所辖地区乡村的地理区位及其特征将其划分为7个片区,每个片区都有一名包片领导。将乡镇的53名工作人员划分为以下7条线——党建机关线(14人)、扶贫工作线(7人)、城建国土线(6人)、纪检监察线(5人)、农村工作线(6人)、政法安全线(6人)、卫计工作线(9人),而不同的行政岗位人员是被统合起来划分在这7条线中的。比如说扶贫工作线这一块就包括副乡长、乡镇人大主席、财政所所长、团委书记、政府采购员、扶贫站站长以及计生办副主任。在扶贫任务比较重的当下阶段主要由以上人员负责全乡扶贫的常规工作。但同时,“线”与“片”之间又能够结合起来,比如涉及该乡G、B两个贫困村的包片任务就分配给了扶贫工作线;而Y、W两个村由于近年来冲突和上访事件比较多就分配给政法安全线。乡镇在面临类似脱贫攻坚这样的中心工作的时候就会在扶贫工作线的基础上动员其他各个部门参与,但同时乡镇内部的常规工作又会在“线”和“片”二者之间有条不紊地处理。

(三)贫困村扶贫机构的设置与运行机制

村民委员会是我国基层群众自治性组织而非国家的正式行政机构,但是大量的扶贫资源与扶贫项目最终都是要在行政村这一级落地实施,国家不能够直接与村民和贫困户打交道,只能依靠作为代理人的村干部处理与村民直接相关的事宜,我们可以将国家与村干部的关系看成一种“委托-代理”关系,但是村干部也并非完全听命于上级政府,在更多的情况下他们需要考虑的是本地村民的利益和社区内部的秩序。所以不能仅仅依靠村委会与村干部进行精准扶贫工作,为了更好地完成扶贫任务,组织部门向贫困村下派了扶贫第一书记和驻村工作队,并做到了贫困村的全覆盖。村一级效仿乡镇、县级等扶贫组织的设定,围绕精准扶贫的中心任务成立了相关的临时性机构。

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章节目录

  • 一 精准扶贫对科层体系的重构
    1. (一)县级扶贫机构的设置与组织现状
      1. 1.临时机构的设置
      2. 2.常规机构的设置
      3. 3.归口管理单位
      4. 4.下属事业单位
    2. (二)乡镇扶贫机构的设置与组织现状
    3. (三)贫困村扶贫机构的设置与运行机制
    4. (四)扶贫任务压力下的村级工作行政化
  • 二 科层化与逆科层化逻辑在精准扶贫中的表现
    1. (一)扶贫工作队的构成以及运作
    2. (二)地方政府行政统筹能力提升
  • 三 技术治理遭遇乡土逻辑*
    1. (一)精准扶贫的地方实践过程及其困境
      1. 1.精准识别:选择平衡与瞄准偏离
      2. 2.精准帮扶:“逼民致富”与农民参与缺席
      3. 3.精准管理:权责不匹配与管理体制僵化
    2. (二)精准扶贫实践与政策表达背离的乡土逻辑
      1. 1.乡土社会的模糊性与农民之间的平均主义
      2. 2.农村扶贫主体缺失与农民基于小农生存伦理的不合作
      3. 3.部门之间条块化分割与基层社会的组织困境
  • 四 精准扶贫与基层党建的耦合
    1. (一)茶乡案例:精准扶贫与基层党建的耦合机制
      1. 1.“党建促扶贫”的实现路径
      2. 2.“扶贫带党建”与党建的“务实”转向
      3. 3.扶贫与党建之间的耦合性
    2. (二)耦合性治理:比较视野中的“政治-行政”关系
      1. 1.比较意义上的耦合性治理
      2. 2.耦合性治理结构、局势与行动者
  • 五 进一步的讨论

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