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第七章 结论与讨论

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许汉泽 南京航空航天大学讲师,硕士生导师;先后在东南大学、中国农业大学获得法学学士、法学硕士和管理学博士学位;主要研究领域为扶贫与基层治理、农村公共政策等;在《探索与争鸣》《公共管理学报》等核心期刊上发表论文20余篇,其中6篇被人大复印报刊资料、《新华文摘》(网刊)全文转载;曾获2016—2017学年中国农业大学博士研究生“国家奖学金”、“校长奖学金”,2018年度中国农业大学“五四青年标兵”、北京市研究生优秀毕业生等多项奖励;目前主持国家民委民族研究青年项目等课题。

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第七章 结论与讨论

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第七章 结论与讨论

经过第二章对中国贫困治理转型的历史梳理以及第三章至第五章关于茶乡行政治理扶贫实践的呈现与剖析,本章首先对第一章的研究问题予以必要的回答与总结,即从理论上概括当前以精准扶贫政策为代表的行政治理扶贫模式在基层实践的具体机制与内在逻辑。其次,本部分内容还将把中国行政治理扶贫的理论与实践放在国家治理的大框架下进行讨论,贫困治理作为国家治理的一部分,对于国家行政主导下精准扶贫的研究也势必会进一步完善国家治理的相关假设,将国家治理理论向前推进。再次,中国行政治理扶贫模式迥异于西方社会的反贫困战略,而中国在扶贫领域所取得的成绩举世瞩目,对行政主导下精准扶贫的研究势必会构成中国经验的一部分,呈现溢出于西方反贫困理论之外的独特实践。最后,任何一种理论都有其不足之处,行政治理扶贫也不例外,本章亦会指出行政治理扶贫所产生的负面影响以及存在的局限之处。

一 研究的主要发现和结论

不同于西方新自由主义思想影响下强调将“分权”、“善治”、“参与”、“自由市场化”和“去国家化”等方法作为主导的反贫困战略,中国的贫困治理主要是在国家主导下进行的,政府扮演主要角色。尤其是精准扶贫的开展,行政力量的干预发挥了关键作用。

通过对扶贫历史的梳理我们发现,中国的贫困治理经历了几次转型。改革开放前国家层面并没有专门的贫困治理行动,革命年代对于农村贫困农民的关注往往是与阶级动员相联系,逐渐生成了我党在基层一系列常规化的工作机制与方法,并成为革命成功的有力保证。中华人民共和国成立后主要是在经济上打下了坚实的基础,在政治方面消除了不平等的剥削结构,在社会方面建立起了初步的医疗、卫生与教育体系等,在宏观上为之后的贫困治理做了准备。1978—1985年可被称为制度变革与经济增长背景下的减贫阶段;1986—2000年可被概括为政府主导下的农村开发式贫困治理阶段;2001—2010年可被归纳为开发式扶贫与保护式扶贫共同发挥作用的综合性贫困治理阶段;2011—2020年可被总结为全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚阶段。我们可以看出:第一,以上不同的贫困治理阶段虽然都有各自的特征和不同的扶贫战略,但是总的来看,中国的贫困治理具有整体上的连续性,每个阶段都是在之前阶段的基础上发展而来,尤其是革命年代的工作方法和机制贯穿贫困治理的始终;第二,纵观中国贫困治理的历史,行政主导的贫困治理手段在反贫困的过程中始终处于最为重要的位置,在某种程度上讲,在全面建成小康社会与脱贫攻坚的背景下,行政治理扶贫呈现逐渐强化的趋势;第三,从技术层面来讲,扶贫瞄准的单位逐步向下缩小与精确,从最初的贫困县到贫困村,再到精准扶贫的到户到人,治理手段与治理技术越来越精细化,精准扶贫的过程遵循技术治理的逻辑。

笔者通过对武陵山连片特困地区中A县茶乡精准扶贫实践的调研,以乡域为中心,而又不局限于乡域。以精准扶贫政策的实施为例,在乡镇的基础上,向上探究科层制内部的贫困治理机制,向下延伸至村庄与农民层面,考察在扶贫场域中地方政府如何与村庄和村民进行微观互动。本书的研究结论主要可以归纳为以下几点。

首先,行政治理扶贫体现在行政力量对科层制的突破上。在上层,不同于西方科层制的治理逻辑倾向于将政治问题行政化,在中国国家治理中往往会把有关行政管理问题转化为政治问题来解决(周雪光,2017)。在中层,精准扶贫政策实施以来,在全面建成小康社会、消除绝对贫困人口的压力下,脱贫攻坚作为一项政治任务开始上升为贫困地区地方政府的中心工作,随之开始自上而下设置临时性的扶贫机构,并由部门负责人挂帅进行“高位推进”,打破科层制下各个部门之间的界限,动员更多的部门投入扶贫攻坚活动。在下层,行政力量以包村干部、扶贫工作队、“第一书记”等为主嵌入和渗透到村庄社会,并与村干部合作进行精准扶贫;与此同时,为了承接扶贫资源和完成扶贫任务,在村级实行了村干部轮流坐班制度、全程代办制度与结对联系制度等工作机制,促进了村庄层面的治理向正式化与科层化转型。但我们要认识到,在村庄层面的精准扶贫工作,尤其是精准识别与资源分配的环节很大程度上受到了作为逆科层化力量的乡土逻辑的反作用,并影响着政策执行的最终效果。为了确保政策目标与实践之间不发生偏离,采用高度政治化的“党建-扶贫”双重推进做法,在两者的相互作用下形成合力,为政权合法性和行政有效性提供了基础,最终形成了耦合性的治理效果。

中国特色的产业扶贫方式是伴随着20世纪80年代农村市场经济的发展,以及90年代初农业产业化政策的实施而生成的一种特有的扶贫方式。不同于新自由主义所倡导的完全自由、自发的市场原则,中国政府对于市场整合的本质是一种行政工具化的表达,具体表现如下:在产业扶贫过程中,地方政府在主导产业的选择、典型产业的打造以及产业项目的引进方面发挥了主导作用,各级政府采用“行政发包”的治理模式逐级完成上级的目标任务。在目标责任制扶贫考核压力增大的情况下,地方政府采用通过行政干预建立贫困户与企业/合作社的利益联结机制、“打包”综合发展与示范带动机制等来保障贫困户在市场中的收益。在地方政府的要求下,合作社、公司等农业经营组织也参与到精准扶贫的工作中。地方政府一方面为他们提供了很多项目资金支持,另一方面也建立了“利益捆绑、责任连带”的运作机制。在国家行政干预下,产业扶贫过程中扶贫济困的社会功能越来越凸显,并超过了产业发展的经济功能。我们通过多案例的比较发现,资本内生内向型的合作社/新型经营主体参与精准扶贫更容易凸显扶贫效果。所以在进行国家行政干预市场主体参与精准扶贫的同时,地方政府也要注意对参与主体类型的选择。

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章节目录

  • 一 研究的主要发现和结论
  • 二 精准扶贫与国家治理能力的提升
  • 三 贫困治理与反贫困的中国经验
  • 四 研究不足与延展讨论

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