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第二章 受案范围

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杨雅妮 生于1978年4月,兰州大学法学院教授,法学博士,中国民事诉讼法学研究会理事,长期从事民事诉讼法学、证据法学及多元化纠纷解决机制研究。近年来,先后在《兰州大学学报》(社会科学版)、《世界宗教研究》、《烟台大学学报》(哲学社会科学版)、《宗教学研究》、《青海社会科学》等刊物上发表学术论文30余篇,出版专著1部,主持教育部哲学社会科学研究后期资助项目、司法部国家法治与法学理论研究项目、国家民委民族问题研究项目、甘肃省社科规划项目等6项省部级课题。

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第二章 受案范围

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第二章 受案范围

受案范围的大小直接决定着司法救济的广度与深度。从各国民事公益诉讼制度的发展历程来看,最初主要是为了保护消费者、有色人种、未成年人等特殊弱势群体的利益而被提起的。时至今日,为有效保护公共利益,很多国家和地区都对民事公益诉讼的受案范围进行了拓展,将其扩大至环境污染、生态破坏、消费者权益保护、特定人事诉讼、反垄断以及证券领域等侵害公共利益的案件,扩大了公共利益司法救济的范围。在我国,虽然《民事诉讼法》《英雄烈士保护法》《消费者权益保护法》《环境保护法》以及相关司法解释都对检察民事公益诉讼的受案范围作了规定,但自检察公益诉讼试点以来,法院受理的检察民事公益诉讼案件数量一直比较有限。最高人民法院的《中国环境资源审判(2017—2018)》白皮书显示,2018年全国法院仅受理检察民事公益诉讼案件113件(不包括刑事附带民事公益诉讼),公共利益司法救济的范围仍比较有限。在这种情况下,通过对“公共利益”概念的界定,以现行规范为依据,充分考虑公共利益、线索来源等核心概念对受案范围的影响,并参考域外经验对检察民事公益诉讼的受案范围作出合理界定,就成为完善检察民事公益诉讼制度必须研究的一个问题。

第一节 对“公共利益”的一般界定

谁都不是一座孤岛,自成一体;每个人都是广饶大陆的一部分,都是无边大海的一部分,如果海浪冲刷掉一块土地,欧洲就少了一点;如果一个海角,如果你朋友或你自己的庄园被冲掉,也是如此。任何人的死亡都使我受到损失,因为我包孕在人类之中。所以不要问丧钟为谁而鸣,它为你而敲响。

——约翰·多恩

这是英国16世纪著名诗人约翰·多恩对人们的忠告。他告诉我们,任何人都不是孤立的个体,如果整体的利益受到损失,那么个人的利益必然会受到损失,公共利益保护是全人类都必须关注的重要问题。那么,究竟何为“公共利益”?对其范围应当如何界定?这是研究检察民事公益诉讼受案范围必须面对的一个重要理论问题。历史上,对公共利益的界定主要形成了两种学术传统。一是以卢梭为代表的公意论传统。这种学术传统认为,公共利益是共同体存在所必需的一元的、抽象的价值,这种观点被认为是一种整体性公共利益观。二是以边沁为代表的功利主义传统。这种学术传统认为,公共利益就是个人利益的总和,公共利益最终都可以还原为个人利益,这种观点也被视为一种分布式公共利益观。以上两种学术传统分别指向“人的共同利益”(“共益”)和“众多人的利益”(“众益”)。对于“共益”属于公共利益,学界应无异议;但对于“众益”是否可以纳入公共利益的范畴,无论理论界还是实务界,都存在不同认识。在这种情况下,笔者尝试以词义学上的“公共利益”为基础,对“公共利益”界定之可能性、界定方法及范围进行具体分析,力图对检察民事公益诉讼的受案范围作出合理界定。

一 词义学上的“公共利益”

公共利益,简称公益,由“公共”和“利益”两个词组成。根据《现代汉语词典》的解释,“公共”一词意为“属于社会的,公有公共”。从词义学角度来看,要正确界定“公共利益”,首先需要明确“公共”和“利益”两个词的基本含义。

(一)何为“公”(公共)

根据《辞源》的解释,“公”与“私”相对应,有无私的意思,“公”和“共”连在一起使用时有“共同”的含义。在我国,“公”很早就出现在一些文化典籍之中,如《诗经·召南·采蘩》有言:“夙夜在公”;《礼记·礼运》中曰:“大道之行也,天下为公”;……进入21世纪后,陈弱水教授对“公”在中国传统文化中的含义作了整理,总结出了五种不同类型的“公”:第一种“公”是一个政治社会概念,其基本含义是“朝廷,政府或政府事务”;第二种“公”是“普遍”或“全体”,它指的不只是朝廷、政府,且及于国家、“天下”,甚或可以是人间和宇宙的总和;第三种“公”是从第二种类型变化而来,特别流行于宋明理学之中,这个类型的“公”直接代表“善”或世界的根本原理——如义、正、天理,也即只要是正确的道理,就可以是“公”;第四种“公”是民众应该为全体牺牲小我的观念;第五种“公”则以“共同”为主要含义,可以指涉生活中许多层次的事务和行为。

在西方,用来指称“公”的词语非常复杂。拉丁文的“publicus”是“公”的先祖,法语和英语的“public”都有“公”的含义,德语中有关“公”的用语里也有“publikum”。根据陈弱水教授的研究,publicus一词源于populus(人民),也许还受到pubes(成年男子)的影响,意为“属于人民全体的”“与人民有关的”。早在古罗马时期,西方就有了“公重于私”的观念和“公法优于私法”的原则,当时的五大法学家之一西塞罗在界定res publica(国家,表面字义为“人民的东西”)时就认为,“publica这个字所指并非个人的总和,而是由集体利益所抟成的人民,在此,集体显然重于个体”。后来,在中产阶级的公众和公共领域兴起之前,作为“公共利益”(拉丁文:utilitas publica)的“公”即已出现,此时的“公”(“公共利益”),基本原意是指社群的整体利益,多指国家所维持的法律与秩序。

时至今日,虽然“公”(公共)仍是一个很难界定的概念,但综合考虑中国传统文化中的“公”与西方文化中的“公”,笔者认为,“公共利益”中的“公”(公共)应当至少包括两层含义:其一,“公”(公共)意味着对自身利益的超越,从而构成人类社会生活的基础;其二,“公”(公共)以“交往”为前提,这就意味着其必须借助社会交往与传播才能形成。

(二)何为“利益”

在我国,“利”和“益”都有“好”的意思,但最初两个字是分开使用的。“利”的本意是指人们的物质需要,引申为便利;“益”与“溢”同意,本意为盈、满,引申为善行。两字连用,表示“好处”。在西方,利益(interest)一词源于拉丁文interesse。它由inter加后缀esse构成,原意为“处于……之中”,因为“在其中”就必然形成利害关系,即为利益。

(三)何为“公共利益”

基于以上分析,可以将公共利益界定为“共同的好处”,这在《布莱克法律辞典》中已经得到证实。根据《布莱克法律辞典》的解释,“公共利益”主要包括两层含义:一是经认可和保护的普遍的公共福利;二是与全体社会公众有利害关系的事情,特别是能够证明行政法规正当性的某项利益。

二 “公共利益”界定之可能性

所谓界定,就是通过给“公共利益”下一个定义,明确其内涵和外延。迄今为止,“公共利益”虽然已成为法学、政治学、哲学、公共管理学以及经济学研究领域的一个核心概念,但考虑到其高度的抽象性和不确定性,学界对于能否对其进行界定存在较大争议,主要形成了“否定说”和“肯定说”两种观点。

(一)“否定说”

持“否定说”的学者主要基于对公共利益本身所具有的主观性、抽象性、概括性、开放性、动态性以及立法技术的限制等方面的考虑,认为公共利益是一个“只可以被描述而无法对其进行定义”的概念,“即使目前有极少数国家对公共利益作出了规定,也是很不科学的”。具体理由如下:第一,公共利益本身是一个高度抽象的概括性概念,不同的价值判断标准会形成不同的认识,难以对其作出明确界定,各国立法也大都没有对公共利益进行精确定义;第二,公共利益“本身是一个开放的、发展的概念,具有不可穷尽性”,难以在立法上被准确界定;第三,精确定义自身所具有的局限性决定了公共利益不可能被界定。有学者指出,“公共利益是不可能有精确定义的”,更不能“在立法中采取为追求某个定义的精确而阻碍更为接近良法的因噎废食的做法”。

(二)“肯定说”

持“肯定说”的学者认为,对“公共利益”进行界定不仅必要,而且重要,“公共利益‘不确定性’和‘流动性’的重要特征,确实使其在很大程度上只能被描述而无法对其定义,但是这并不应当成为阻碍人们界定公共利益的理由”。这是因为,公共利益虽然“是一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念,是一个奇特、混乱且无法丢弃的筐”,但一旦对其界定不清,可能会在司法实践中出现原本应通过私益诉讼解决的案件却被披上了“公益诉讼”的外衣,造成公益诉讼的稀释和泛化。例如,高志宏博士在其《公共利益:界定、实现及规制》一书中,就从学界关于公共利益界定的争论入手,就公共利益界定的重要性进行了探讨,为学界研究公共利益提供了一种新思路。除此之外,还有一些学者对公共利益界定的具体方法进行了研究,有学者从抽象、总结、概括公共利益的基本特征出发,对“公共利益”的内涵和外延进行了总结;有学者则试图通过定义法、列举法、排除法和判断标准法等方式对“公共利益”进行界定。

三 本书的观点

笔者认为,现阶段,对“公共利益”进行界定,既是我国公共利益保护的现实需求,又是完善检察民事公益诉讼制度的客观需要,但以何种方式对其进行界定,却是我们必须考虑的一个重要问题。针对概念的界定,哈特曾经指出,“因为许多经验概念——不仅仅是法律概念,有一个非常重要的特征,也即我们无法设立能适用于所有想象得到的可能事物的语言规则……因此不可能有对概念最终的或者能够穷尽一切方面的定义,哪怕是在科学中也不能如此”。因此,我们虽难以穷尽和描绘出所有公共利益的表现形式,但至少可以从基本原则、程序保障、实体框架等方面给“公共利益”划定一个大致的“边界”,使其在新情况发生时能够尽可能应对新的问题。一方面,“公共利益”的抽象性和不确定性决定了在对“公共利益”进行界定时,只能划定一个基本含义和大致范围,很难完全描绘出其具体形态。另一方面,“公共利益”的动态性决定了“公共利益”的要素始终处于一个开放的系统之中,因而在对“公共利益”进行界定时,仅通过“列举等立法技术难以对其进行无瑕疵的设计”。总体而言,对于“公共利益”的界定,必须体现其所具有的抽象性、不确定性、动态性等基本特征,这也就决定了界定“公共利益”只能使用一些“标准”(standard),而无法使用“明线规则”(bright line rule)。

事实上,我国学者一直都未放弃对“公共利益”进行界定的努力,但迄今为止,对于“公共利益”的内涵和外延,学者们的观点并不完全一致,主要形成了“广义说”和“狭义说”两种观点。“广义说”认为,公共利益的范围非常广泛,除国家利益之外,公共利益还包括一些特殊的个人利益。例如,有学者认为,公共利益应当至少包含以下几个层面的含义:社会的安全和秩序、个人的利益、社会的经济利益、道德利益和可持续发展利益。有学者则认为,“公益”包含两层含义:第一层为社会公共利益,即为社会全部或部分成员所享有的利益;第二层为国家利益。还有学者将公共利益的内容概括为三个层次:一为国家利益,此乃公共利益的核心,如国有资产;二为不特定多数人的利益,此乃公共利益常态化的存在形式;三为需特殊保护的利益,此乃公共利益的特殊存在形式,是实现社会均衡、可持续发展必须加以特殊保护的利益,如老年人、儿童、妇女、残疾人的利益。“狭义说”则仅将公共利益的范围等同于社会公共利益,不包括国家利益在内。例如,有学者认为,“典型的民事公益诉讼中的公益应当将国家利益排除在外”,从而否定了将国家利益作为公共利益保护的可能性。笔者认为,在检察民事公益诉讼中,对“公共利益”应作“广义”理解,这不仅有利于最大限度地实现检察民事公益诉讼制度功能,而且符合我国检察机关的法律地位和职能要求。以对“公共利益”的理解为基础,我国学者对检察民事公益诉讼的受案范围进行了广泛讨论。从学界的研究来看,大致可以分为两个阶段。

一是2012年《民事诉讼法》实施之前。这一时期,民事公益诉讼制度在我国尚未确立,学者们对检察民事公益诉讼受案范围的认识主要以对“公共利益”的理解和域外经验的借鉴为主,大致形成了四种观点。第一种观点认为,检察机关有权提起民事公益诉讼的案件包括:“自然人身份事件;法人事件,包括法人的破产、解散、清算等;确认民事行为无效的案件,包括确认婚姻、遗嘱、合同无效案件;侵权案件,包括环境公害案件,以及以各种手段侵吞国有资产,尚未构成犯罪,但无其他主管部门或主管部门置之不理的案件等;破坏社会主义市场经济秩序的案件,包括市场垄断、不正当竞争案件等;其他与国家和社会公益密切相关,应属检察机关于必要时提起民事诉讼的范围。”第二种观点认为,检察机关有权提起民事公益诉讼的案件包括以下三类:一是国有资产保护,尤其是在国有资产流失而诉讼主体又缺位时,应允许检察机关提起民事公益诉讼保护国有资产;二是社会公益保护,主要是在发生环境污染、侵害消费者权益、侵害众多劳动者权益以及不正当竞争等事件时,应允许检察机关提起民事公益诉讼保护社会公益;三是社会弱势群体保护,当残疾人、妇女、儿童、民工等社会弱势群体遭受违法行为侵害时,应允许检察机关提起民事公益诉讼保护其合法权益。第三种观点认为,检察机关有权提起民事公益诉讼的案件范围包括四类:一是侵害国家经济利益的案件,主要表现为侵犯国有资产所有权的案件;二是公害案件,即直接造成不特定多数人的人身、财产损害的案件,较为典型的是环境污染案件;三是反垄断案件;四是损害公共设施和文物古迹案件。第四种观点认为,检察机关有权提起民事公益诉讼的案件范围包括五类:一是国有资产流失案件;二是污染环境案件中的停止侵权诉讼;三是制止垄断行为的案件;四是确认婚姻无效的案件;五是其他损害国家利益或社会公共利益宜由检察机关提起诉讼的案件,如国旗案件。除以上观点外,还有学者从适格原告是否多元的角度出发,认为检察机关有权提起民事公益诉讼的案件包括两大类。一是检察机关和其他民事公益诉讼适格原告都有权提起诉讼的案件,主要包括重大的反垄断案件,重大的环境污染、公害案件以及重大的破坏自然资源案件。二是专属于检察机关管辖,其他主体不能提起诉讼的案件,具体又可以分为三类:①国有资产流失案件;②法律规定的保护特定弱势群体的公益诉讼案件,如劳工案件;③人事诉讼案件,如违反公序良俗宣告婚姻无效案件以及侵犯被监护人人身、财产权益的案件,违反《义务教育法》侵犯未成年人受教育权的案件。

二是2012年《民事诉讼法》实施之后。这一时期,随着民事公益诉讼制度的确立,尤其是在检察公益诉讼制度“试点”开始之后,学者们对检察民事公益诉讼受案范围的讨论更为深入,主要集中在两个方面。一是对《民事诉讼法》第55条第2款规定的具体案件类型应当如何理解;二是对《民事诉讼法》第55条第2款规定的“等”应当如何理解。针对第一个问题,学者们主要通过对环境民事公益诉讼、消费民事公益诉讼等案件类型的研究,分别对不同类型民事公益诉讼的受案范围进行了探讨。针对第二个问题,学者之间则存在不同认识。有学者反对将“公共利益”严格限制在法律明确规定的范围内,认为这会导致一些尚未被法律明确规定的“公共利益”难以获得司法救济,不利于实现检察民事公益诉讼制度的目的;但也有学者认为,应当通过制定或修改单行法的方式明确立法中“等”的具体范围。该主张在我国立法中已经得以落实,《英雄烈士保护法》第25条就以单行法的方式将“侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为”纳入了检察民事公益诉讼的受案范围。

值得注意的是,现阶段,我国理论界和实务界对公共利益的范围仍存在不同认识。有学者认为,“只有在法律明确规定范围内的‘公共利益’才是合法的公共利益。因此必须要通过法律明确规定公共利益的具体范围,国家可以通过修改《立法法》,对解释‘公共利益’具体范围的权力作出规定”。对此,笔者并不认同,如果将“公共利益”严格限制在法律明确规定的范围内,就会导致一些尚未被法律明确规定的“公共利益”难以及时获得司法救济,这种认识既不符合“公共利益”的基本特性,也不利于实现检察民事公益诉讼的根本目的。

第二节 现行做法及其存在的问题

对于检察民事公益诉讼的受案范围,我国立法和司法解释已经作了规定,在这种情形下,以现行法律规范为依据,从规范与实践的双重视角对检察民事公益诉讼的受案范围进行分析并总结存在的问题,是合理界定检察民事公益诉讼受案范围的前提和基础。

一 法律文本中的规定

截至目前,《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《环境保护法》《海洋环境保护法》《消费者权益保护法》以及《英雄烈士保护法》等都对检察民事公益诉讼的受案范围作过规范。除立法层面的规定之外,“两高”在检察公益诉讼“试点”期间出台的各类规范性文件也都曾对检察民事公益诉讼的受案范围进行过规范,但遗憾的是,这些规范性文件中的规定并不完全一致(见表2-1)。后来,直到检察民事公益诉讼“入法”之后,相关规范才以《民事诉讼法》第55条第2款的规定为依据,将检察民事公益诉讼的受案范围统一表述为“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等”案件。

表2-1 相关规范性文件对受案范围的规定

现阶段,以《民事诉讼法》第55条第2款和《检察公益诉讼解释》等的规定为依据,我国检察民事公益诉讼的受案范围主要包括以下方面。

(一)破坏生态环境和资源保护的案件

针对破坏生态环境和资源保护行为提起的民事公益诉讼也被称为环境民事公益诉讼,这类案件在检察民事公益诉讼中数量最多。党的十八届三中、四中、五中全会以及“十三五”规划都将“依法治理”作为实现我国生态文明战略的必由之路,并强调要以顶层制度设计推进环境保护。由于生态破坏及环境侵害的特殊性以及我国生态环境行政执法的不足,仅靠传统的私益诉讼和行政执法难以有效维护环境公共利益。实践中,绝大多数直接受害者在综合考虑诉讼成本和收益之后诉讼动力明显下降,不愿提起诉讼,生态破坏与环境侵害得不到有效遏制。在这种情况下,作为环境治理的重要参与者,检察机关必须担当起捍卫环境公共利益的使命,而提起民事公益诉讼正是其保护环境公共利益的重要手段。

(二)食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的案件

针对食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益行为提起的民事公益诉讼也被称为消费民事公益诉讼。为明确消费民事公益诉讼的受案范围,最高人民法院于2016年4月出台了《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《消费民事公益诉讼解释》),在该解释第2条中对《消费者权益保护法》第47条规定的“侵害众多消费者合法权益的行为”进行了具体列举。以此为据,以下属于消费领域侵害社会公共利益的行为:①提供的商品或者服务存在缺陷,侵害众多不特定消费者合法权益的;②提供的商品或者服务可能危及消费者人身、财产安全,未作出真实的说明和明确的警示,未标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生方法的;对提供的商品或者服务质量、性能、用途、有效期限等信息作虚假或引人误解宣传的;③宾馆、商场、餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院、景区、娱乐场所等经营场所存在危及消费者人身、财产安全危险的;④以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式,作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理规定的;⑤其他侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为。

2018年1月,针对食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益案件频发的实际,最高人民检察院民事行政检察厅又发布了《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》,从线索来源、调查取证、监督方式、沟通协调机制以及宣传等方面对检察机关提起消费民事公益诉讼进行了规范,并要求检察机关“要重点关注涉嫌欺诈和虚假宣传的食品和保健食品生产经营者、广告经营者、广告发布者和广告代言人的违法行为”。该通知的出台,为检察机关办理食品药品安全领域民事公益诉讼案件提供了更为具体的规范性依据。

(三)其他侵害社会公共利益的案件

除以上“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”的案件以外,检察民事公益诉讼的受案范围还应当包括其他侵害社会公共利益的案件。这是因为,《民事诉讼法》第55条第2款在规定检察民事公益诉讼的受案范围时,用了一个“等”字。在这种情况下,对于“等”的理解就成为正确界定“其他侵害社会公共利益的案件”之关键。笔者认为,在具体界定“等”的范围时,应当把握以下三点。一是“等”范围内的案件在性质上应属于侵害社会公共利益的案件,这是确定检察民事公益诉讼受案范围应遵循的基本准则。二是“等”范围内的案件有些已在我国立法中被明确规定。例如,《英雄烈士保护法》第25条第2款已经将“英雄烈士姓名、肖像、名誉或荣誉”明确界定为“社会公共利益”,因而侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉或荣誉的案件就属于“等”所包含的范围。值得注意的是,在《英雄烈士保护法》实施后不久,淮安市人民检察院就针对曾某侵害谢勇烈士名誉的行为向淮安市中级人民法院提起了民事公益诉讼。该案被最高人民检察院确定为第十三批指导性案例,为检察机关提起英烈保护民事公益诉讼提供了指导。三是“等”范围内的案件不是静态的,而是呈现动态变化趋势。这与“公共利益”的特点有关,正是因为“公共利益”具有明显的发展性、动态性特征,它会随着经济社会的发展变化不断呈现新的形式,而立法又具有滞后性,因此,需要借助“等”字对检察民事公益诉讼的受案范围进行动态调整。

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章节目录

  • 第一节 对“公共利益”的一般界定
    1. 一 词义学上的“公共利益”
      1. (一)何为“公”(公共)
      2. (二)何为“利益”
      3. (三)何为“公共利益”
    2. 二 “公共利益”界定之可能性
      1. (一)“否定说”
      2. (二)“肯定说”
    3. 三 本书的观点
  • 第二节 现行做法及其存在的问题
    1. 一 法律文本中的规定
      1. (一)破坏生态环境和资源保护的案件
      2. (二)食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的案件
      3. (三)其他侵害社会公共利益的案件
    2. 二 司法实践中的做法
    3. 三 问题分析:基于规范与实践的双重视角
      1. (一)规范层面存在的问题
      2. (二)实践层面存在的问题
  • 第三节 域外做法:可以借鉴的经验
    1. 一 英美法系国家
      1. (一)英国
      2. (二)美国
      3. (三)印度
    2. 二 大陆法系国家
      1. (一)法国
      2. (二)德国
      3. (三)日本
      4. (四)巴西
    3. 三 域外经验的启示
  • 第四节 对受案范围的合理界定
    1. 一 统一相关规范的规定
    2. 二 适当扩大受案范围
      1. (一)将毁坏国有文物案件纳入受案范围
      2. (二)将特定人事诉讼案件纳入受案范围
      3. (三)将侵害公民受教育权案件纳入受案范围
      4. (四)将证券领域侵害公共利益案件纳入受案范围
      5. (五)将对外追索赔偿责任案件纳入受案范围
    3. 三 不同类型诉讼中“公共利益”的判断
      1. (一)环境民事公益诉讼中“公共利益”的判断
      2. (二)消费民事公益诉讼中“公共利益”的判断
      3. (三)英烈保护民事公益诉讼中“公共利益”的判断
    4. 四 明确刑事附带民事公益诉讼的受案范围

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