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第三章 起诉主体

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杨雅妮 生于1978年4月,兰州大学法学院教授,法学博士,中国民事诉讼法学研究会理事,长期从事民事诉讼法学、证据法学及多元化纠纷解决机制研究。近年来,先后在《兰州大学学报》(社会科学版)、《世界宗教研究》、《烟台大学学报》(哲学社会科学版)、《宗教学研究》、《青海社会科学》等刊物上发表学术论文30余篇,出版专著1部,主持教育部哲学社会科学研究后期资助项目、司法部国家法治与法学理论研究项目、国家民委民族问题研究项目、甘肃省社科规划项目等6项省部级课题。

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第三章 起诉主体

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第三章 起诉主体

当前,不论是《民事诉讼法》第55条第2款,还是《英雄烈士保护法》第25条第2款,都只是笼统地赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力,并未对行使起诉权检察机关的“地域”和“级别”作出具体规定。为明确检察民事公益诉讼的起诉主体,“两高”陆续发布了各种规范性文件,对有权提起民事公益诉讼的检察机关从“地域”和“级别”两个方面进行了规范。早在试点期间,最高人民检察院就发布了《人民检察院实施办法》,分别对“一般”情形下和“特殊”情形下的起诉主体作了规定,内容涉及行使起诉权检察机关的“地域”和“级别”、上级检察机关的指定管辖以及上下级检察机关管辖权的转移等具体事项。2018年3月,“两高”联合发布的《检察公益诉讼解释》保留了《人民检察院实施办法》第2条中的“一般”规定,将有权提起民事公益诉讼的检察机关的“级别”限定为“市(分、州)人民检察院”,但并未对“特殊”情形下起诉主体的确定作出规定。后来,最高人民检察院民事行政检察厅印发的《办案指南(试行)》延续了《人民检察院实施办法》和《检察公益诉讼解释》的做法,将“侵权行为地或者被告住所地的市(分、州)人民检察院”提起民事公益诉讼作为原则性规定,并同时规定了两种例外情形。一是上级人民检察院可以根据案件情况,在与人民法院沟通协商后,共同将民事公益诉讼案件指定给辖区内其他人民检察院或者跨行政区划人民检察院管辖。二是经省级人民检察院批准,可以将民事公益诉讼案件交由侵权行为发生地、损害结果地或者被告住所地的基层人民检察院管辖。除以上外,最高人民检察院与生态环境部等九部门联合印发的《检察公益诉讼意见》还特别指出,在生态环境和资源保护案件中,应“探索立案管辖与诉讼管辖适当分离”的做法。

这些规范性文件基本通过指定管辖和管辖权转移制度规定了较为灵活的起诉主体确定方式,体现了原则性与灵活性相结合的原则。但遗憾的是,不论是上级检察机关“指定辖区内其他人民检察院或者跨行政区划人民检察院管辖”,还是“将民事公益诉讼案件交由侵权行为发生地、损害结果地或者被告住所地的基层人民检察院管辖”,都缺乏明确、具体、规范的操作标准。实践中,由于对指定管辖和管辖权转移的适用情形、适用范围、适用程序等问题缺乏统一认识,检察民事公益诉讼程序的启动还存在障碍。在这种情况下,结合现有法律规范以及司法实践中的有益探索,运用相关诉讼法理,科学界定检察民事公益诉讼的起诉主体,具有非常重要的理论与实践意义。

第一节 规范解读:以法律文本为基础

在我国,对于检察民事公益诉讼起诉主体的规范,主要依赖“两高”发布的各种规范性文件。这些规范性文件分别对“一般”情形下的起诉主体和“特殊”情形下的起诉主体作了规定。

一 “一般”情形下的起诉主体

“一般”情形下的起诉主体,主要是由《人民检察院实施办法》第2条、《检察公益诉讼解释》第5条以及《办案指南(试行)》进行规范的,具体内容包括检察机关的“地域”与“级别”(见表3-1)。除以上外,早在试点期间,为顺利推进检察民事公益诉讼试点工作,各试点检察院还以《人民检察院实施办法》为依据,出台了各种关于办理公益诉讼案件的内部规定,其中就涉及对起诉主体“地域”和“级别”的规范。在“地域”方面,均将有权提起民事公益诉讼的检察机关规定为“侵权行为地、损害结果地或者被告住所地”人民检察院。例如,《北京市检察机关开展提起民事公益诉讼试点工作方案实施细则》第14条就规定:“民事公益诉讼案件由侵权行为地、损害结果发生地或者被告住所地的人民检察院管辖。”在“级别”方面,均将有权提起民事公益诉讼的检察机关规定为市(分、州)人民检察院。例如,内蒙古自治区高级人民法院、内蒙古自治区人民检察院印发的《关于办理人民检察院提起民事公益诉讼案件相关问题的意见(试行)》规定,公益诉讼人为“侵权行为地或被告住所地中级人民法院”的同级人民检察院;北京市人民检察院印发的《北京市检察机关开展提起民事公益诉讼试点工作方案实施细则》规定,有权提起民事公益诉讼的检察机关为“北京市人民检察院第一分院、第三分院、第四分院”;等等。

表3-1 “一般”情形下的起诉主体

可见,对于“一般”情形下的起诉主体,《人民检察院实施办法》《检察公益诉讼解释》及《办案指南(试行)》中的规定基本是一致的。在“地域”方面,有权提起民事公益诉讼的主体为“侵权行为地或者被告住所地”人民检察院。值得注意的是,虽然与《人民检察院实施办法》相比,《办案指南(试行)》在“地域”方面少了“损害结果地”,但根据《民诉解释》第24条的规定,“侵权行为地”应当包括“侵权行为实施地”和“侵权结果发生地”,因此,《办案指南(试行)》中的“侵权行为地”已经包含了《人民检察院实施办法》中的“损害结果地”,而不必再单独列出。在“级别”方面,有权提起民事公益诉讼的主体为“市(分、州)人民检察院”。这就意味着,在“一般”情形下,基层人民检察院是无权作为公益诉讼起诉人提起民事公益诉讼的。

二 “特殊”情形下的起诉主体

这里的“特殊”情形,主要是指在指定管辖、管辖权转移、刑事附带民事公益诉讼以及行政附带民事公益诉讼中起诉主体的确定。

(一)“指定管辖”时的起诉主体

在《人民检察院实施办法》第2条和《办案指南(试行)》中,都对“指定管辖”制度作了规定,但从二者的内容来看,指定管辖的适用情形、适用程序以及被指定的检察机关等均存在较大差异(见表3-2)。

表3-2 《人民检察院实施办法》与《办案指南(试行)》对“指定管辖”的规定

由上表可知,第一,在适用情形方面,根据《人民检察院实施办法》第2条的规定,上级人民检察院只有在“有管辖权的人民检察院由于特殊原因,不能行使管辖权”时,才能指定管辖;而在《办案指南(试行)》中,则直接赋予了上级人民检察院“根据案件情况”指定管辖的权力,这就意味着,即使有管辖权的人民检察院能够行使管辖权,也可能因上级人民检察院的指定管辖而失去提起民事公益诉讼的权力。第二,在适用程序方面,根据《人民检察院实施办法》第2条的规定,指定管辖的权力完全由上级人民检察院行使;而在《办案指南(试行)》中,则要求上级人民检察院要“与人民法院沟通协商后共同指定”,也就是说,上级人民检察院在指定管辖时,应当考虑人民法院的意见。第三,在被指定的检察机关方面,由于《人民检察院实施办法》是在试点阶段颁布的,因此其仅将被指定的检察机关限定为“本区域其他试点地区人民检察院”;而在《办案指南(试行)》中,则将被指定的检察机关扩大为“辖区内其他人民检察院或者跨行政区划人民检察院”。

(二)“管辖权转移”时的起诉主体

“管辖权转移”是上下级人民检察院对提起民事公益诉讼的权力所作的一种有限调整。《人民检察院实施办法》第2条和《办案指南(试行)》都对“管辖权转移”作了规定,内容涉及转移方式、案件范围、适用程序及转移后起诉主体的级别等方面(见表3-3)。

表3-3 《人民检察院实施办法》与《办案指南(试行)》对“管辖权转移”的规定

以此为据,提起民事公益诉讼的权力可在上下级人民检察院之间进行“转移”,省(自治区、直辖市)人民检察院可因“管辖权向上转移”而成为起诉主体,基层人民检察院也可因“管辖权向下转移”而成为起诉主体。例如,在浙江省首例由检察机关提起的环境民事公益诉讼案中,就经浙江省人民检察院批准,衢州市人民检察院将案件移交开化县人民检察院,并由开化县人民检察院于2017年12月7日以瑞力杰公司为被告向开化县人民法院提起了民事公益诉讼。但是,从《人民检察院实施办法》和《办案指南(试行)》的内容来看,对于管辖权转移的规定并不完全一致。一方面,对于“管辖权向上转移”的案件范围,两者的规定不一致。《人民检察院实施办法》第2条对此没有具体规定;而在《办案指南(试行)》中,则将“管辖权向上转移”的案件范围限定为“重大、疑难、复杂案件”。另一方面,对“管辖权向下转移”的适用程序,两者的规定也不一致。《人民检察院实施办法》第2条规定“管辖权向下转移”应“报请上一级人民检察院批准”;而《办案指南(试行)》则规定,应“经省级人民检察院批准”。

(三)刑事附带民事公益诉讼的起诉主体

对于刑事附带民事公益诉讼的起诉主体,《试点意见》《检察公益诉讼解释》和《办案指南(试行)》等都作过规定。早在试点期间,《试点意见》就明确指出,“各试点省级人民检察院可以根据《实施办法》和最高人民法院相关司法解释关于管辖的规定,与省高级人民法院进行沟通,共同将附带民事公益诉讼案件指定基层人民检察院、人民法院办理”。后来,《检察公益诉讼解释》第20条第1款明确规定,人民检察院可以在提起公诉时,“向人民法院一并提起附带民事公益诉讼”,而不必遵循由“侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市(分、州)人民检察院”作为起诉主体的一般规定。该做法在《办案指南(试行)》中也得到了认可,根据《办案指南(试行)》的规定,“检察机关对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事附带民事公益诉讼的,由办理刑事案件的人民检察院管辖”。

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章节目录

  • 第一节 规范解读:以法律文本为基础
    1. 一 “一般”情形下的起诉主体
    2. 二 “特殊”情形下的起诉主体
      1. (一)“指定管辖”时的起诉主体
      2. (二)“管辖权转移”时的起诉主体
      3. (三)刑事附带民事公益诉讼的起诉主体
      4. (四)行政附带民事公益诉讼的起诉主体
  • 第二节 问题分析:基于规范与实践的双重视角
    1. 一 不利于维护公共利益
      1. (一)现行规定不利于检察机关及时发现案件线索
      2. (二)现行规定不利于检察机关行使调查核实权
      3. (三)司法实践中的一些探索不利于维护公共利益
    2. 二 不利于实现程序正义
    3. 三 不利于提高诉讼效率
    4. 四 不利于实现“两诉”衔接
      1. (一)难以实现法律的平等性
      2. (二)难以实现起诉主体的“衔接”
      3. (三)难以实现审判组织的“衔接”
  • 第三节 修正与完善:对起诉主体的科学规范
    1. 一 明确赋予基层人民检察院起诉权
      1. (一)由基层人民检察院作为起诉主体有利于维护公共利益
      2. (二)由基层人民检察院作为起诉主体有利于提高诉讼效率
      3. (三)由基层人民检察院作为起诉主体是我国司法经验的总结
    2. 二 取消检察机关对环境资源类案件集中管辖的规定
    3. 三 完善“指定管辖”与“管辖权转移”制度
      1. (一)明确规定上级人民检察院指定管辖的法定情形
      2. (二)取消“与人民法院沟通协商后共同指定”的规定
      3. (三)取消对“管辖权向上转移”适用范围的限制
      4. (四)对“管辖权向下转移”的适用程序作出明确规定
    4. 四 在起诉主体上实现“两诉”衔接
      1. (一)民事公益诉讼与刑事诉讼的衔接
      2. (二)民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接

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