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第五章 起诉条件

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杨雅妮 生于1978年4月,兰州大学法学院教授,法学博士,中国民事诉讼法学研究会理事,长期从事民事诉讼法学、证据法学及多元化纠纷解决机制研究。近年来,先后在《兰州大学学报》(社会科学版)、《世界宗教研究》、《烟台大学学报》(哲学社会科学版)、《宗教学研究》、《青海社会科学》等刊物上发表学术论文30余篇,出版专著1部,主持教育部哲学社会科学研究后期资助项目、司法部国家法治与法学理论研究项目、国家民委民族问题研究项目、甘肃省社科规划项目等6项省部级课题。

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第五章 起诉条件

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第五章 起诉条件

起诉条件是指“诉的适法提起所必须具备的条件,欠缺起诉条件,即使存在起诉行为,其起诉在诉讼法上也视为不成立”。从理论上讲,只有当检察机关的起诉行为符合法律规定的条件时,才能够被人民法院受理,社会公共利益也才有可能通过司法途径获得救济。一般情况下,起诉条件设定得越高,诉讼程序的启动越难,社会公共利益就越难以通过司法途径获得保护;而起诉条件设定得越低,诉讼程序的启动就越容易,社会公共利益也就更容易通过司法途径获得保护。但是,起诉条件也并不是越低越好,如果起诉条件设定得太低,就会使大量的案件涌入司法程序,从而带来浪费司法资源或者“滥诉”的风险。

在检察民事公益诉讼中,检察机关的诉讼地位既不同于传统私益诉讼的原告,也不同于其他民事公益诉讼的适格原告,其特殊的诉讼地位决定了检察民事公益诉讼的起诉条件应既不同于传统私益诉讼的起诉条件,也不同于其他适格原告提起民事公益诉讼的起诉条件。在这种情况下,通过对我国不同时期检察民事公益诉讼起诉条件的梳理,发现问题并重新设定合理的起诉条件,就成为完善检察民事公益诉讼制度的一个关键问题。

第一节 规范解读:以法律文本为基础

在我国,自司法实践中出现第一例检察民事公益诉讼案件以来,学者们就开始了对检察民事公益诉讼起诉条件的思考,“两高”也陆续发布了各种规范性文件,试图对检察民事公益诉讼的起诉条件进行具体规范。依据不同时期颁布的规范性文件,可以将检察民事公益诉讼起诉条件划分为三个阶段。

一 检察民事公益诉讼试点之前

这一时期,虽然2012年《民事诉讼法》规定了民事公益诉讼制度,但并没有赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力,检察民事公益诉讼制度尚未诞生。最高人民法院发布的《环境民事公益诉讼解释》和《民诉解释》也仅对“法律规定的机关和有关组织”提起民事公益诉讼的条件作了具体规定。根据《环境民事公益诉讼解释》第8条的规定,“法律规定的机关”和“社会组织”在提起民事公益诉讼时,起诉条件是不同的。“法律规定的机关”提起民事公益诉讼时,只需要提交符合法律要求的起诉状(包括副本)和“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”;而“社会组织”提起民事公益诉讼时,除需要提交上述材料之外,还应提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书,以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。在《民诉解释》第284条中,则不再区分“法律规定的机关”和“社会组织”,而是对民事公益诉讼的起诉条件作了统一规定,即有明确的被告、有具体的诉讼请求、有社会公共利益受到损害的初步证据、属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

需要特别注意的是,此时由于检察公益诉讼试点工作尚未启动,《民事诉讼法》第55条中的“法律规定的机关”也不包括检察机关,虽然实务中出现了检察机关提起民事公益诉讼的个案,但以上两个司法解释所规定的起诉条件应当无法直接适用,而只能为理解检察民事公益诉讼的起诉条件提供参考。实践中,由于检察民事公益诉讼起诉条件不明确,对于检察机关提起的民事公益诉讼,法院在审查起诉时往往缺乏统一的标准,有些法院甚至以不符合起诉条件为由直接裁定不予受理或驳回起诉,致使社会公共利益得不到及时救济。尤其是自2004年6月17日最高人民法院《关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的复函》(民立他字第23号)作出至2008年这一段时间,人民法院几乎没有受理过检察民事公益诉讼案件。

二 检察民事公益诉讼试点期间

随着检察公益诉讼试点工作的启动,《试点方案》首次规定,“检察机关提起民事公益诉讼,应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据,并应当制作公益诉讼起诉书”。《人民检察院实施办法》第1条进一步规定,“人民检察院认为被告有污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体提起诉讼或者适格主体不提起诉讼的情况下,向人民法院提起民事公益诉讼,符合民事诉讼法第119条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应当登记立案”。同时,《人民检察院实施办法》第17条还对检察机关提起民事公益诉讼提出两方面要求,即必须提交“民事公益诉讼起诉书”和“被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料”。

为更好地受理检察机关提起的民事公益诉讼,最高人民法院于2016年2月25日公布了《人民法院实施办法》,其中,也对检察民事公益诉讼的起诉条件作了规定。根据《人民法院实施办法》第2条的规定,检察机关提起民事公益诉讼,应符合以下条件:一是提交符合法律要求的起诉状,并按照被告人数提出副本;二是提交污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益行为的初步证明材料;三是提交已经履行诉前程序的证明材料。2016年12月8日,最高人民法院印发了《关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件立案登记工作的通知》,规定检察机关提起的符合以下条件的民事公益诉讼,人民法院应当予以登记立案:一是提交符合《民事诉讼法》第121条规定的起诉状,并按照被告人数提出副本;二是提交被告的行为造成国家利益、社会公共利益受到侵害的初步证明材料;三是提交检察机关已经履行诉前程序的证明材料;四是提交检察机关出具的委派工作人员办理登记立案手续的介绍信以及相关工作人员的工作证、身份证等身份证明材料。

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章节目录

  • 第一节 规范解读:以法律文本为基础
    1. 一 检察民事公益诉讼试点之前
    2. 二 检察民事公益诉讼试点期间
    3. 三 检察民事公益诉讼“入法”之后
      1. (一)民事公益诉讼起诉书
      2. (二)被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料
      3. (三)检察机关已履行诉前程序的证明材料
  • 第二节 问题分析:起诉条件的“高阶化”
    1. 一 不利于保障检察机关的民事公益诉权
    2. 二 不利于发挥检察民事公益诉讼的制度功能
    3. 三 不符合上下级法院职能分工的需要
    4. 四 不利于及时维护社会公共利益
  • 第三节 对起诉条件的重新设定
    1. 一 适当降低对“具体的诉讼请求”的要求
    2. 二 将“存在损害社会公共利益重大风险”纳入事实范围
    3. 三 弱化提交“初步证明材料”的要求
    4. 四 修正和完善管辖制度

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