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第八章 结案方式

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杨雅妮 生于1978年4月,兰州大学法学院教授,法学博士,中国民事诉讼法学研究会理事,长期从事民事诉讼法学、证据法学及多元化纠纷解决机制研究。近年来,先后在《兰州大学学报》(社会科学版)、《世界宗教研究》、《烟台大学学报》(哲学社会科学版)、《宗教学研究》、《青海社会科学》等刊物上发表学术论文30余篇,出版专著1部,主持教育部哲学社会科学研究后期资助项目、司法部国家法治与法学理论研究项目、国家民委民族问题研究项目、甘肃省社科规划项目等6项省部级课题。

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第八章 结案方式

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第八章 结案方式

在检察民事公益诉讼中,受诉法院经过形式审查或实体审理后,会根据案件的不同情况作出分别处理,从而达到审结案件的目的。近年来,学者们对检察民事公益诉讼的结案方式进行了广泛讨论。分歧主要集中在以下方面。一是作为履行公益诉讼职能的公权力机关和形式当事人,检察机关在诉讼过程中是否享有对实体权利的处分权?也就是说,检察机关能否向法院申请撤诉?能否与对方当事人进行和解?能否以调解的方式结案?二是在判决结案时,检察民事公益诉讼中的责任承担方式以及判决的既判力、执行力是否与传统私益诉讼完全相同?对于这些问题,虽然相关规范作出了一些规定,但仍存在一定争议。在这种情况下,如何正确认识并科学规范检察民事公益诉讼中的撤诉、调解、判决等结案方式,就成为一个必须研究的问题。

第一节 撤诉

撤诉是指当事人向法院撤回起诉,不再要求法院对其诉讼请求进行审判的诉讼行为。根据不同分类标准,可以将撤诉划分为申请撤诉与按撤诉处理、撤回起诉与撤回上诉等不同类型。近年来,在构建检察民事公益诉讼制度的过程中,虽然“两高”出台的一些规范性文件已经对检察民事公益诉讼中的撤诉作了具体规范,但对检察机关能否撤诉以及何种情形下可以撤诉等问题,学界仍存在较大争议。基于此,本部分首先介绍了学界对检察机关是否享有撤诉权的不同认识,在此基础上,结合现行规范,对检察民事公益诉讼中检察机关行使撤诉权存在的问题及其规范路径进行了研究。

一 理论争议

迄今为止,对于检察民事公益诉讼中检察机关是否享有撤诉权,学者们认识并不一致,主要形成了三种观点。

(一)“肯定说”

“肯定说”的主张者认为,“检察机关作为公益诉讼的主体,在享有发起诉讼权利的同时,也应享有以撤诉、和解的方式终结诉讼的权利”。理由在于:在检察机关提起诉讼后,违法行为人可能已经停止了侵害;或者违法行为人已经对社会公共利益侵害进行了补救,此时,检察民事公益诉讼就没有继续进行的必要,检察机关已不再具有诉的利益,应该允许其撤回诉讼。这是因为,根据诉的利益理论,如果检察机关的全部诉讼请求已经实现,则其不再具有诉的利益,人民法院也没有作出实体判决的必要性,在这种情况下,如果其申请撤诉不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益,人民法院应裁定准许撤诉。

(二)“否定说”

“否定说”的主张者认为,“民事公益诉讼本身直接涉及国家及社会公共利益,当事人的处分权应当受到限制,且公益诉讼的起诉主体具有保护社会公共利益的义务,倘若允许撤诉,就会使得被损害的社会公共利益面临无法得到司法强制力维护的困境”。基于此,在检察民事公益诉讼中,应禁止检察机关申请撤诉,人民法院也不能对案件“按撤诉处理”。理由如下。第一,允许检察机关申请撤诉会给社会公共利益维护制造更大的程序障碍。这是因为,一旦允许检察机关撤诉,损害社会公共利益的行为就可能会因无人提起诉讼而面临无法通过司法途径获得救济的困境。第二,允许检察机关撤诉会弱化对社会公众知情权的保护。在检察民事公益诉讼中,由于案件涉及公共利益,社会公众(尤其是与该案件有利害关系的社会公众)有权知晓被诉违法行为是否真正侵害了社会公共利益,如果允许检察机关撤诉,则意味着法院不会再对案件事实进行调查,社会公众的知情权自然得不到保障。第三,允许检察机关撤诉不利于被告方彻底摆脱“讼累”。根据我国法律规定,撤诉的法律效果视同“未起诉”,因此,检察机关的撤诉虽然可能暂时使被告免于“讼累”,但如果其撤诉后又提起诉讼,被告将会被再次卷入诉讼程序,不利于被告方彻底摆脱“讼累”。

(三)“限制说”

“限制说”的主张者认为,一方面,检察民事公益诉讼在本质上属于民事诉讼,应受到民事诉讼基本规律的约束,不能由于检察机关提起诉讼是为了维护社会公共利益,就剥夺其撤诉权。另一方面,检察民事公益诉讼在诉讼目的和当事人诉讼地位等方面不同于普通私益诉讼,“当事人处分原则和辩论原则都应当受到限制”。因此,为实现维护社会公共利益的诉讼目的,应对检察机关的撤诉权进行必要限制,即只有检察机关的全部诉讼请求已经实现时,才允许其行使撤诉权。该观点得到了我国多数学者的认同。

二 规范解读与问题分析

(一)规范解读

现阶段,对检察民事公益诉讼中检察机关撤诉权的规范主要依赖于“两高”出台的各类规范性文件。早在检察公益诉讼试点之前,最高人民法院发布的司法解释就对民事公益诉讼中的撤诉权作了规定。《环境民事公益诉讼解释》第26条和第27条规定,除“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现”的以外,原告申请撤诉,应在法庭辩论终结前提出,否则,人民法院不予准许。《民诉解释》第290条规定:“公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结之后申请撤诉的,人民法院不予准许。”以上规定均将公益诉讼原告申请撤诉的时间原则上限定在法庭辩论终结前,基本排除了其在法庭辩论终结后申请撤诉的权利。

检察公益诉讼试点之后,《人民检察院实施办法》专门针对检察机关的撤诉权作了规定。根据《人民检察院实施办法》第24条的规定,“在民事公益诉讼审理过程中,人民检察院诉讼请求全部实现的,可以撤回起诉”。依此规定,在检察民事公益诉讼中,检察机关能否行使撤诉权只取决于其诉讼请求是否全部实现,与法庭辩论是否终结没有必然关系。后来,为更好地审理检察民事公益诉讼案件,最高人民法院印发了《人民法院实施办法》,根据《人民法院实施办法》第9条的规定,人民检察院既可以在法庭辩论终结前申请撤诉,也可以在法庭辩论终结后申请撤诉。但是,如果要在法庭辩论终结后申请撤诉,必须以人民检察院的诉讼请求全部实现为前提。

检察民事公益诉讼制度“入法”之后,“两高”联合发布的《检察公益诉讼解释》再次对检察机关行使撤诉权进行了规范。根据该解释第19条的规定,人民法院应区分不同情形对待检察机关的撤诉:若经审查,人民法院发现检察机关的诉讼请求已经全部实现,应当裁定准予撤诉;若经审查,人民法院发现检察机关的诉讼请求未得到满足或者未予全部满足,应当综合考虑其他因素裁量是否准予撤诉。无论何种情形,均无须征得被告的同意。在《办案指南(试行)》中,不仅规定了可以撤诉的情形,而且对撤诉的具体程序作了明确规定。根据《办案指南(试行)》的规定,一是在民事公益诉讼案件审理过程中,只有“检察机关诉讼请求全部实现的”,才可以撤回起诉。二是在庭审过程中,当发生需要撤回起诉的情形时,出庭人员应当向法庭说明原因,要求休庭。三是检察机关“拟决定撤回起诉的,应当层报省级人民检察院审查批准。有重大影响的案件、省级人民检察院办理的案件拟决定撤回起诉的,应当层报最高人民检察院审查批准”。四是在撤诉被省级人民检察院或最高人民检察院批准之后,人民检察院应当制作“撤回起诉决定书”并提交给人民法院。

(二)存在的问题

从当前的规定来看,一方面,现有规范对检察机关能否在法庭辩论终结后撤诉的规定存在冲突。根据《环境民事公益诉讼解释》第26条、第27条的规定,除非“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现”,否则,公益诉讼原告不能在法庭辩论终结后申请撤诉。但根据《民诉解释》第290条的规定,即使足以保护社会公共利益的诉讼请求已经全部实现,法院也不应当准许原告在法庭辩论终结后提出撤诉申请。而在《人民法院实施办法》第9条中则规定,如果“人民检察院的诉讼请求全部实现”,应当准许其在法庭辩论终结后申请撤诉(见表8-1)。

表8-1 不同规范性文件对法庭辩论终结后撤诉的规定

另一方面,现有规范仅笼统赋予了诉讼请求全部实现时检察机关的撤诉权,既没有充分考虑不同诉讼阶段撤诉权行使的特殊性,也没有对检察机关“拒不撤诉”时的处理方式作出规定。特别是对于检察机关的诉讼请求在开庭前就已经全部实现时的处理方式、检察机关起诉后其他适格主体又申请加入诉讼时检察机关撤诉权的行使以及二审程序中检察机关撤诉权的行使等问题,都没有作出具体规定。

三 对检察机关撤诉权的具体规范

针对以上问题,应以诉的利益理论为基础,区分不同诉讼阶段和具体情形,对检察机关的撤诉权进行具体规范。

(一)诉讼请求在一审开庭之前全部实现的

根据诉的利益理论,检察机关提起民事公益诉讼后,如果基于被告或者第三人的原因导致其诉讼请求在一审开庭之前全部实现的,检察机关则不再具有诉的利益,人民法院也不应当对案件作出本案判决。此时,由于人民法院尚未对案件进行实体审理,被告也没有对检察机关的诉讼请求予以认诺,法官可以通过履行释明义务要求检察机关撤诉,检察机关拒不撤诉的,人民法院应当裁定驳回起诉,而“不能作出认诺判决或判决驳回原告的诉讼请求”。

(二)起诉后其他适格主体申请加入诉讼的

实践中,可能会出现检察机关履行诉前程序“失败”后自行提起诉讼,但在诉讼过程中,其他适格原告又向法院申请参加诉讼的情形。例如,在我国检察机关提起、社会组织申请参加的第一案——“盐城市人民检察院诉扬州腾达化工厂等环境污染案”中,在检察机关提起诉讼之后,中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“中国绿发会”)就向法院提出参加诉讼的申请,并最终被法院通知以原告身份进行了诉讼。值得注意的是,在中国绿发会参加诉讼之后,盐城市人民检察院就撤回了起诉,转为以支持机关身份参与诉讼。对此,笔者认为,在其他适格原告申请加入诉讼的情况下,社会公共利益的维护已经不存在障碍,再强制要求检察机关继续进行诉讼,既无必要,又会增加司法成本。因此,应在立法中明确规定,当其他适格原告申请参加诉讼且被法院批准之后,检察机关有权申请撤诉。在本案审理过程中,盐城市中级人民法院正是考虑到中国绿发会的加入足以维护社会公共利益,才基于节约司法资源的考虑,准许了盐城市人民检察院的撤诉。

(三)一审开庭后诉讼请求全部实现的

对于一审开庭后检察机关诉讼请求全部实现的,可以根据具体时间的不同,作出分别处理。

一是诉讼请求在法庭辩论终结前全部实现的。从理论上讲,如果检察机关的诉讼请求在法庭辩论终结前已经全部实现,法院就不再具备对案件作出实体判决的必要性与正当性,应当允许检察机关撤回起诉。但是,出于对被告方利益的保障,还应以被告是否进行实体抗辩为标准,对撤诉程序进行分别设计。如果被告没有进行实体抗辩,则仅由人民法院对检察机关的撤诉申请进行审查,经审查,如果检察机关的诉讼请求已全部实现,应裁定准许撤诉。如果被告已经进行实体抗辩,此时,基于民事诉讼中当事人诉讼权利平等原则的要求,人民法院在对检察机关的撤诉申请进行审查时,应当同时征询被告方的意见。如果被告方同意撤诉且撤诉不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益,人民法院应当裁定准许;如果被告方不同意撤诉,即使检察机关的诉讼请求已全部实现,人民法院也不能裁定准许,而应根据实体审理的结果作出判决。

二是诉讼请求在法庭辩论终结后全部实现的。对此,虽然我国相关规范已经作出规定,但内容并不一致。笔者认为,在法庭辩论终结后,人民法院依职权或因检察机关的撤诉申请而知悉诉讼请求已经全部实现的,“无论法院是否支持原告的诉讼请求,均缺乏作出给付判决的必要性与正当性”。具体可以分为两种情况。一是如果法院支持检察机关的诉讼请求,应当在判决其诉讼请求成立的同时,作出确认判决,确认被告的行为违法并已于判决作出前履行全部义务。此时,由于检察机关的诉讼请求已经全部满足,其不再具有上诉利益,原则上不能提起上诉。二是如果法院不支持检察机关的诉讼请求但被告已经全部履行完毕,此时应当允许检察机关申请撤诉。这是因为,允许检察机关申请撤诉不仅有利于挽回其“面子”,而且可以避免被告方受胜诉判决刺激而追回其已经支付的生态环境修复费用等后果,在根本上有利于维护社会公共利益。

(四)二审程序中诉讼请求全部实现的

对于二审程序中检察机关诉讼请求全部实现的,可以根据具体情况的不同,分别作出处理。

一是诉讼请求在二审程序中全部实现的。这主要是指,在一审判决驳回检察机关诉讼请求之后,检察机关不服提起上诉,在二审程序中,被上诉人满足了检察机关的全部诉讼请求。此时,如果检察机关申请撤回上诉,人民法院应当裁定准许;如果检察机关申请撤回起诉,可参照《民诉解释》第338条的规定进行处理。如果撤回起诉不损害国家利益、社会公共利益或者第三人合法权益,人民法院应当准许,同时裁定撤销一审判决。值得注意的是,如果在二审程序中,检察机关的诉讼请求已经全部实现,但经法院释明后拒不撤诉,二审法院不得裁定撤销一审判决,而只能以上诉人丧失上诉利益为由,裁定驳回上诉。

二是诉讼请求在一审程序中已全部实现的。在二审程序中,当二审法院发现检察机关的诉讼请求在一审程序中已全部实现,而检察机关又拒不撤诉或者其他当事人不同意其撤诉的,人民法院可以根据不同情形作出处理。第一,如果检察机关的诉讼请求在提起民事公益诉讼之前已经全部实现,属于法院不应当受理的情形,应根据《民诉解释》第330条的规定,裁定撤销原裁判,驳回起诉。第二,如果检察机关的诉讼请求在一审法庭辩论终结前已经全部实现,属于原判决“认定基本事实不清”的情形,应根据《民事诉讼法》第170条第1款的规定,“裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判”。第三,如果检察机关的诉讼请求在一审辩论终结后全部实现,属于不具有上诉利益的情形,应以上诉人缺乏或丧失上诉利益为由,裁定驳回上诉。

第二节 调解

这里的调解特指法院调解。在检察民事公益诉讼中,虽然调解的适用具有缓和当事人之间紧张关系、快速解决纠纷、及时维护社会公共利益等诸多优势,但考虑到检察民事公益诉讼的目的以及检察机关形式当事人的诉讼地位,学界对于调解在检察民事公益诉讼中的适用仍存在争议。在这种情况下,以检察机关的民事公益诉权为基础,对检察机关在维护社会公共利益方面的处分权及其限度进行研究,就成为完善检察民事公益诉讼制度必须关注的一个重要问题。

一 理论争议

迄今为止,虽然“两高”出台的一些规范性文件已经对检察民事公益诉讼中的调解作了规范,但学界对此仍存在争议,主要形成了三种观点。

(一)“否定说”

“否定说”的主张者认为,在检察民事公益诉讼中,检察机关对公共利益的随意处分不仅会削弱检察民事公益诉讼的惩治刚性,而且会“再次使公共利益处于受到侵害而无人救济的困境中”,“无论是国家利益还是社会公共利益,均不得通过调解制度的适用而受到损害或者打上折扣”。因此,“检察机关无权代表社会公共利益对于污染或者破坏环境的企业或者个人做出妥协”,理由如下。

第一,检察民事公益诉讼的目的是维护社会公共利益,社会公共利益的性质决定了检察民事公益诉讼不能调解结案。以环境民事公益诉讼为例,一方面,环境的公共性、整体性决定了没有任何人可以对其进行交易。即使是具有公权力性质的检察机关,也无权在第三方的主持下与被告方达成妥协。另一方面,“检察机关的公益诉讼起诉权应当看作是权利和责任的结合,在调解结案方式的运作中,检察机关与环境侵害人之间的合意会贬损此类案件的公益性”。

第二,检察机关所享有的民事公益诉权的特殊性决定了其应无权与被告方进行调解。在检察民事公益诉讼中,作为程序当事人的检察机关并不是社会公共利益的实体代表,其并不享有完整意义上的诉权,当社会公共利益受到侵害或面临受侵害的“重大风险”时,其只享有启动诉讼程序的权力,而“不得与被告进行调解”。

第三,在检察民事公益诉讼中,判决结案比调解结案能取得更好的法律效果和社会效果。判决过程的权威性与调解过程的协商性相比,其社会效果和法律效果截然不同。一般情况下,判决结案的震慑力更强,因为只有“通过严格的审判程序才能对社会利益起到客观公正分配的作用,且对潜在的污染行为起到震慑作用,提高民众保护环境的守法意识”。而调解结案相对更为柔性,往往不能对违法行为人形成心理上的震慑,难以实现良好的法律效果和社会效果。

(二)“肯定说”

“肯定说”的主张者认为,检察民事公益诉讼在本质上属于民事诉讼,如果不允许检察机关与被告方进行调解,既不符合民事诉讼的基本规律,也不利于检察机关根据案件具体情况,灵活应对以求最佳诉讼效果。因此,为确保社会公共利益能够得到有效维护,当案件有裁量空间且争议较大时,可以适用调解,通过洽谈达成一个最接近满意的结果。更重要的是,从近年来的实践看,有些案件如果能调解结案,反而在实质上更有利于维护社会公共利益,尤其是在没有实体利害关系人的前提下,“提起公益诉讼的检察机关当然具有实体上的处分权,有权进行调解”,理由如下。

第一,检察民事公益诉讼在本质上属于民事诉讼,而调解又是解决民事纠纷的重要方式,“如果达成调解能够达到与判决同样的保护社会公益的效果,那么也就应当允许运用调解的方式解决民事公益诉讼案件”。因此,在案件争议定性确定的前提下,应当允许检察机关对留有弹性空间的具体事项进行调解。

第二,检察机关的民事公益诉权具有完整性,既包括程序意义上的诉权,也包括实体意义上的诉权,理应有权通过调解对实体权利进行处分。更重要的是,由于检察机关的处分行为是赋权性、公益性的,其对实体权利的处分结果对于实际权利人具有纯收益性,因而应当允许调解制度在检察民事公益诉讼中的适用。

第三,将调解制度适用于民事公益诉讼,也是其他国家和地区的通行做法。在美国,民事公益诉讼的结案方式就包括法院颁发强制令、法院判决与和解三种方式,而且“大多数当事人更愿意选择以和解的方式解决争议,通过协商达成损害赔偿和费用的分摊,使原告获得利益,被告也会因不必承担双方的诉讼费用而获益”。

(三)“限制说”

“限制说”的主张者认为,为防止检察机关不当行使处分权给社会公共利益造成侵害,“需限制调解在民事公益诉讼中的适用,如加强事后的监督,对调解达成的协议进行公示,期满之后无异议的可出具调解书”。理由主要在于两个方面:一是检察机关只是社会公共利益的代表者,并不是权利的所有人,从这一点来说,检察机关并无权擅自与对方当事人调解;二是“如果允许检察机关进行调解与和解,容易产生权力寻租,滋生腐败”。

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章节目录

  • 第一节 撤诉
    1. 一 理论争议
      1. (一)“肯定说”
      2. (二)“否定说”
      3. (三)“限制说”
    2. 二 规范解读与问题分析
      1. (一)规范解读
      2. (二)存在的问题
    3. 三 对检察机关撤诉权的具体规范
      1. (一)诉讼请求在一审开庭之前全部实现的
      2. (二)起诉后其他适格主体申请加入诉讼的
      3. (三)一审开庭后诉讼请求全部实现的
      4. (四)二审程序中诉讼请求全部实现的
  • 第二节 调解
    1. 一 理论争议
      1. (一)“否定说”
      2. (二)“肯定说”
      3. (三)“限制说”
    2. 二 规范解读与问题分析
      1. (一)试点之前
      2. (二)试点期间
      3. (三)试点结束后
    3. 三 检察机关处分权的行使限度
      1. (一)对调解时间的限制
      2. (二)对调解人员的限制
      3. (三)对调解协议的监督
    4. 四 对调解制度的具体规范
      1. (一)赋予法院依职权启动调解程序的权力
      2. (二)确立法院在调解过程中的主导地位
      3. (三)坚持法院对调解协议的实质性审查
      4. (四)针对不同类型诉讼请求确定调解策略
      5. (五)强化法院对调解书履行情况的监督
  • 第三节 判决
    1. 一 责任承担方式
      1. (一)赔偿损失
      2. (二)恢复原状
      3. (三)惩罚性赔偿
      4. (四)其他创新型责任
    2. 二 判决的既判力
      1. (一)传统既判力理论的适用困境
      2. (二)学界的不同认识
      3. (三)现行规范对既判力的规定
      4. (四)既判力的扩张及其限度
      5. (五)其他应当注意的问题
    3. 三 判决的执行力
      1. (一)判决执行力的扩张
      2. (二)移送执行
      3. (三)替代性执行措施
      4. (四)保障判决执行的措施——财产保全
      5. (五)第三方监督机制的引入

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