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第四章 土库曼斯坦油气政治

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王四海 博士,兰州大学政治与国际关系学院教授、兰州大学土库曼斯坦研究中心主任,莫斯科国立师范大学访问学者,中国中亚友好协会理事,有土库曼斯坦工作经历。主要研究方向:土库曼斯坦国别专门研究,中亚—里海国家基础问题研究(以能矿为主),特色俄语翻译与教学。出版教材与著作多部,主持国家社科基金项目2项、教育部项目3项,参与中—俄、中—哈、中—土重大国际能源合作项目多项。

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第四章 土库曼斯坦油气政治

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第四章 土库曼斯坦油气政治

“石油,90%是政治、10%是经济”,这样的说法对于土库曼斯坦也适用。“油气立国”是土库曼斯坦国家治理的基本方针,“油气优先”是土库曼斯坦的基本经济政策。

土库曼斯坦油气政治理论的内涵包括了土总统的油气思想及主张、土政府的油气发展战略、油气政策、油气管理体系等要素。

第一节 油气立国,油气决定一切

一 国民高福利待遇靠的是油气

20世纪90年代土库曼斯坦独立之初,尼亚佐夫总统依仗国家拥有的丰富天然气资源喊出“把土库曼斯坦变成中亚的科威特,让每个土库曼人都开上奔驰轿车”的口号,同时制定了《十年稳定纲要》,按照该纲要土库曼斯坦对公民实施高福利待遇政策,国家免费向公民提供汽油、天然气、盐、水、电,医疗与教育对公民免费,为在校学生提供免费午餐,到2020年以前土库曼公民都可以享受这种高福利待遇。

二 独立之初经济重振靠的是天然气

1991年苏联解体之后,各个加盟共和国之间失去了传统经济联系,各方面的生产联系被中断,这对刚刚独立的土库曼斯坦的经济造成了严重影响。土库曼斯坦独立后的前4年(1991~1995年),工农业生产连年下降,其中天然气、石油的产量下降幅度最大:1990年土库曼天然气高达878亿立方米,而苏联解体后的1992年降至601亿立方米,到了1995年锐减至323亿立方米;1990年土库曼石油开采量为570万吨,到1995年降为452万吨。油气产量急剧下降导致国家财政状况恶化、通货膨胀严重、物价迅速上涨、国民生活水平急剧下降。之所以出现这样的局面,原因是因为土库曼斯坦独立时从苏联那里继承来的唯一值钱的家底是油气工业,当时国家正常运转主要是靠油气收入来维系的,一旦油气收入急剧减少必定会严重影响到国家政治与经济生活。自1996年起,国际油气价格开始上涨,刺激与推动了土库曼斯坦石油与天然气的生产与出口,土库曼斯坦经济止住衰退、恢复增长、步入持续增长的良性发展阶段。

三 油气工业是经济发展的火车头

土库曼斯坦油气产品出口占国家出口总额的85%以上,而天然气出口占国家出口总额的80%以上。天然气是土库曼斯坦对外贸易的主要商品及外汇来源,天然气工业是土库曼斯坦经济的火车头。

进入21世纪,土库曼斯坦在完成《十年稳定纲要》后又先后出台了《油气资源法》《2010年前社会经济改革战略》《2020前土库曼斯坦国家政治、经济和文化发展战略》《2011~2030年国家社会与经济发展纲要》《2015~2020年土库曼斯坦国家创新发展计划》等,以油气资源为支撑,从国家顶层对经济发展与社会建设进行了全面设计,在油气工业的带动下国家步入了内政稳定、经济持续增长、国民生活水平逐年提高的正常发展轨道。

四 油价是经济的晴雨表

土库曼斯坦经济发展对油气资源具有高度依赖性,油气价格是土库曼斯坦经济的晴雨表,国际油价波动与土库曼斯坦经济发展态势呈正相关关系。比如,2008年7月中旬后国际油价暴跌,对土库曼斯坦经济增长产生重要影响:2008年土GDP同比增长高达14.7%,而2009年仅有6.1%;2014年下半年国际油价暴跌,同样对土库曼斯坦经济产生重要影响:2014年土GDP同比增长高达10.3%,而2015年降至6.7%(见图4-1)。2018年土GDP同比增长为6.3%。

图4-1 土库曼斯坦近年GDP增长态势

进入21世纪以来的两次国际油价暴跌,都给土库曼斯坦经济制造了麻烦。2009年油价暴跌,适逢土库曼斯坦又与俄罗斯发生“斗气”,向俄罗斯天然气出口中断,使得土库曼斯坦国库吃紧。2014年以来,国际油价暴跌,土库曼斯坦天然气多元出口战略受挫,经济增长放缓,土库曼斯坦国库存银再次吃紧。

五 多元化经济难以摆脱对油气的依赖性

别尔德穆哈梅多夫总统执政以来,在油气产业发展带动下,社会经济发展一直保持良好状态。在复杂多变的国际经济形势下,政府采取系列举措缓解经济下行压力,在加快油气兴国和能源出口多元化战略的同时,注重经济平衡可持续协调发展,加大对建筑、纺织、交通、通信、农业等领域投入,扩大物资供应范围与出口产品品种,建立新兴创新产业,促进私营经济发展,努力提高私营经济比重,扶持中小企业发展,改善投资环境与鼓励外商投资,加快经济私有化进程,发展多样性经济等,努力摆脱经济发展对油气的严重依赖。在《2011~2030年国家社会与经济发展纲要》中,规定出经济发展的三个阶段,发展多元经济,减少对油气的依赖,但从目前的实际效果来看,该纲要的实现还是离不开油气。土库曼斯坦非能源领域的产值总量与油气为主导的能源行业总值相比只是一个零头。比如,2014年非天然气出口纯利润约为5亿美元,在预算总收入(335亿美元)中,非天然气收入所占比例仅为1.5%。目前,土库曼斯坦的经济多元化改革是建立在油气资源基础上的,非能源领域如矿物肥、棉花、畜牧产业均属于较为低端的加工业,其国内消费量小,大部分都用于出口,同时这些产业的生产过程又无法摆脱天然气价格和行情的影响,所以它们经济总量很低,也就是相对天然气、石油领域对国家经济总量的贡献而言,土库曼斯坦多元化经济成分中的非能源行业对国家整个经济总量的贡献还是很小的。

六 大型建设项目依靠油气领域的投资与收入

近年来,土库曼斯坦经济的快速增长与发展,为油气领域投资营造了良好的环境。大量外资进入土库曼斯坦市场,又刺激与拉动了土库曼斯坦油气工业的发展,而油气工业的发展又带动土经济的整体发展与促进了国民生活水平的提高。

土库曼斯坦独立以来,在相对较短时间内,国家能从一个单一原料出口国家变成产品出口国家,经济改革能获得成功与快速发展,完全得益于油气领域内的大量外资引入与大规模油气资源开发。

截至2018年6月1日,土库曼斯坦全国正在建设的大型项目约有1700个,总造价超过420亿美元,这1700个大型项目的财政资金来源大部分依靠的是油气领域的外资投资与石油和天然气出口的收入。

七 经济投资项目主要为油气项目

近年来,土库曼斯坦对外经济活动银行同外商签订了多项大型融资协议,如基扬雷天然气化工综合体项目、加拉波加斯化肥厂项目、奥瓦丹杰佩气制油厂项目等获得日本国际协力银行和韩国进出口银行的融资,马雷州化肥厂项目、硫酸生产车间建设项目与查尔杰夫市燃气发电厂项目等也得到日本银行的融资支持,这些项目均同天然气有关系,生产原料为天然气。2017年,土库曼斯坦对外经济活动银行吸引外资规模比2016年增长50%。

土库曼斯坦政府制定出油气领域的四个优先引进外资方向:①有针对性地引进外国公司先进的油气设备和技术;②开发土库曼斯坦境内的南里海水域油气资源,吸引外国公司对开采工作的各阶段进行投资;③吸引外国投资者和合作伙伴参与现有油气加工企业改造及创立新企业;④吸引外国投资者和合作伙伴对天然气设施进行改造以及铺设新的运输管线。

八 油气掌控经济之命门

总体来看,土库曼斯坦现有经济结构并不合理,产业依然没有升级到位,经济发展受国际经济大环境影响较大,属于依附型经济,经济增长主要是依靠投资,经济发展过分依赖天然气与石油资源,天然气与石油产业产值在国民经济总量中所占比重过大,油气产品占出口产品比重过大,油气收入在国家财政预算收入占比重过大,气价与油价成为土库曼斯坦经济的晴雨表。国家现有的各种宏大经济项目与社会项目的财政来源无法摆脱对油气出口收入的依赖,油气出口收入保证了土库曼斯坦政府的充足外汇来源,维持着国家的巨大社会开支。

当下,在新一轮国际油价下跌的形势下,油气出口收入下降,土库曼斯坦经济再次陷入困境,迫使政府不得不寻求其他方式补充预算,加快多元化经济的实施进程,按计划分阶段取消国民高福利政策,以减轻庞大的社会开支。

在某种意义上,油气掌控着国民经济的命门,土库曼斯坦经济成也天然气败也天然气。

第二节 两任总统的油气政治思想与主张

1991年土库曼斯坦独立以后,很快就确立了油气立国的基本方针、制定了油气优先的经济政策,试图以“能源富国战略”为支点恢复与重建国家经济并带动其他产业发展。尼亚佐夫与别尔德穆哈梅多夫两位总统在各自执政期间,均把“油气资源”作为治国理政的核心抓手,两位总统虽因所处时代不同,但其国家治理的主要思想及对油气能源发展的主张一脉相承。

一 尼亚佐夫的油气发展战略思想与主张

把土库曼斯坦从苏联的废墟里拯救出来以后,尼亚佐夫面对的是一堆乱摊子,土库曼当时在苏联15个加盟共和国中经济排位倒数第二,国家除了薄弱的油气工业以外几乎无任何工业基础,国家最富有的自然资源就是油气资源,但油气外输缺乏有效通道。尼亚佐夫总统借鉴土库曼前人治国经验,结合土库曼斯坦国内与周边的政治与经济现实情况,很快有了治国方略——优先发展油气经济;确定了石油天然气工业的发展战略和油气工业优先的任务:勘探和开采里海大陆架的油气资源,开发阿姆河流域新的油气资源,建设国内统一的管线和加工基地;开辟天然气多元出口路径。尼亚佐夫总统的油气战略主张主要如下。

第一,天然气是民族赖以生存的资源:土库曼斯坦是世界上天然气最为丰富的国家之一,是世界天然气生产大国,天然气资源是民族赖以生存的宝贵资源,只有土库曼斯坦国有企业才有100%的经营权。天然气是土库曼斯坦恢复、重建经济的倚仗。

第二,油气立国:将油气资源定为民族发展的基础,要倚重油气出口发展经济与进行社会建设。试图出口更多的油气、换取更多的外汇,将土库曼斯坦建成中亚的科威特,让每个土库曼人都开上奔驰车。依靠油气收入,对公民实行水、油、气、电、盐等免费供应的高福利政策,稳定内政。

第三,国家严格管控油气资源:将油气资源置于自己领导的国家管理之下,不允许对油气产业私有化,国家及总统牢牢掌控对所有油气事务的管理与控制权。

第四,开辟天然气多元出口路径:提出天然气多元出口战略,设想将土库曼斯坦天然气通过中国出口到日本,通过阿富汗出口到巴基斯坦。主张天然气出口先近后远,先邻国后周边的策略。强调要建东西、南北国际交通运输走廊,发挥土库曼斯坦地缘位置优势,打造“交通经济”的同时为土库曼斯坦油气出口开辟更广泛的更多元化的路径。修建土—伊天然气运管道(西线),向伊朗出口天然气。积极推动中土天然气合作进程,与中国签署天然气合作协议,为后续别尔德穆哈梅多夫执政奠定了基础。

第五,优先发展油气经济:将油气工业、纺织工业和电力工业定位为国民经济三大支柱,确定了石油天然气工业的发展战略和油气工业优先的任务与计划:一是加强陆地(阿姆河流域)与里海水域(32个区块)的油气资源勘探与开发工作;二是优先建设油气基础设施,建设新的油气运输管道;三是发展油气加工工业与石化工业。

第六,积极扩大油气产能:苏联解体之后,土库曼斯坦独立后的前几年,受多种因素影响,土库曼斯坦天然气产量急剧下降,到1995年时已下降到年产323亿立方米的历史极限。[]针对此种情况,尼亚佐夫总统制定了一系列扩大油气产能与天然气出口量的措施,并取得了实际成效。如在2006年之初,制定了强制性油气生产年度指标规定:2006年国家天然气产量同比增长速度要达到25%,产量要达到740亿立方米;石油产量要达到1500万吨等。

第七,大力吸引外资开发国家油气资源:“放大招”吸引外国先进技术与资金开发土库曼斯坦水陆油气资源、提升土库曼斯坦油气工业实力与扩大其产能。如将西土库曼里海水域含油气区域前景区划分出32个区块,对外公开招标,吸引国际大型油气公司(以西方油气公司为主)技术与资金参与开发石油资源,计划至2020年前,里海水域石油开发吸引外资250亿美元;在陆上东土库曼斯坦(卡拉库姆盆地)吸引以中方为主的技术与资金开发天然气资源,划分出巴格德雷合同区块与中国油气企业联合开发。

二 别尔德穆哈梅多夫的油气发展战略思想与主张

别尔德穆哈梅多夫就任总统后,对前总统尼亚佐夫的油气战略做了哲学上的“扬弃”,在天然气领域延续了尼亚佐夫时期的基本方针,把推动油气能源领域国际合作多元化、建设多方向的天然气出口管线、打造各种天然气变相出口路径、积极引进外资、扩大油气产能建设、开展有效的油气外交、营建土库曼斯坦油气出口、过境运输安全法理基础等作为国家油气发展战略的重点目标,结合新的国内外形势并着眼于国家油气经济的可持续性发展,对国家油气发展战略做出了更加全面的规划和设计,有次序地对国家油气产业进行调整与改造,使国家的油气经济发展完全依照自己的“油气理念与主张”轨道进行。

(一)别尔德穆哈梅多夫的油气发展战略思想与主张

第一,别尔德穆哈梅多夫总统一贯强调“土库曼斯坦的能源政策就是全面发展土库曼斯坦燃料和能源综合体,实现土库曼斯坦燃料和能源综合体单元化,让土库曼斯坦燃料和能源综合体融入全球能源体系”。将输出油气资源作为维护土库曼斯坦政治外交利益的重要手段,强调土库曼斯坦在世界能源市场上的重要作用与土库曼斯坦能源地缘政治的影响力,强调要在善意和互利原则基础上,与世界各国和企业界积极开展油气合作。

第二,坚持“油气立国”“油气富国”的治国战略方针,依然将油气资源作为经济发展的基础。把土库曼斯坦的油气资源与资产管理权力、资源开发管理权限与合作全部掌控在国家手中,总统自己充当说一不二的“油气皇帝”,设立总统直属油气署,变相打造私人的“钱袋子”。

第三,采用5种方式引进外资:合作、承包、合资、产品分成、技术服务。

第四,在天然气管线多元出口基础上,大力打造天然气变相出口路径:主张修建更多的燃气电站,用天然气生产电能,向外出口电力;建设多种天然气加工厂与化工厂,以天然气为原料生产液化气、汽油、化肥、聚丙烯与聚乙烯产品并出口。

第五,认为土库曼斯坦天然气开采领域具有极为广阔的前景与极大的发展潜力,合理开发天然气资源可以带动与促进土库曼斯坦现代化天然气综合加工与化工产业的建设与发展。

第六,主张“边境卖气”、照付不议等,使得国家天然气出口规避掉了自身无法控制的过境、经济、政治、自然等层面的风险因素。

第七,主张能源贸易出口自由与过境运输安全,呼吁在国际能源宪章框架内制定保障能源用于和平、能源贸易自由、能源过境运输安全的全球法律规则与法律基础,建议能源生产国、消费国、运输国间协调机制。

第八,主张国家的一切油气开发项目都要以保护环境(尤其是里海沿岸生态环境)为前提,下令监控石油天然气公司的活动,并提出环境保护的具体要求。

第九,认为油气行业的发展很大程度上取决于能否尽快实施改革,主张对油气产业进行改革,利用好国家油气资源优势,挖掘潜力,吸引投资,缩减生产成本,适应国际经济形势,推动民族油气产品走向国际市场。

第十,强调要加快多元化燃料和能源综合体的建设速度、优先巩固土库曼斯坦在国际能源市场上的地位、满足国内日益增长的能源需求、增加石油天然气及其加工产品产量。

第十一,主张把大规模开发里海最丰富石油天然气资源作为国家燃料—能源综合体发展的重要战略方向之一,将里海大陆架和沿岸区域作为未来土库曼斯坦国家油气产能重要增长区域,认为未来在这一区域开采油气将为国家带来源源不断的“黑色黄金”收入。

第十二,强调在国家掌控油气工业的基础上进一步挖掘油气领域巨大潜力,加快推动油气行业国有资产私有化改制,放开油气生产、允许私人投资油气企业,在行业管理中广泛运用现代国际通用惯例及国际标准规范。

(二)别尔德穆哈梅多夫最新的油气发展战略规划与目标

2017年2月,别尔德穆哈梅多夫胜选,开启第三任总统任期,发表就职演说时他强调,土库曼斯坦自然资源将用于保障公民的生活福利,依靠现代化工艺实现油气资源深加工、生产符合国际市场需求的油气化工产品,如汽油、液化天然气、聚丙烯、聚乙烯等产品,会继续保持与邻国等其他国家在能源领域的合作,继续建设发电站,使用太阳能与风能发电,加大电力出口。地下矿产、地缘地理位置优势、交通运输基础设施也都将在产品生产与出口上得到充分利用。[]别尔德穆哈梅多夫第三届总统连任以来,其最新的油气发展战略规划与目标主要如下[]

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章节目录

  • 第一节 油气立国,油气决定一切
    1. 一 国民高福利待遇靠的是油气
    2. 二 独立之初经济重振靠的是天然气
    3. 三 油气工业是经济发展的火车头
    4. 四 油价是经济的晴雨表
    5. 五 多元化经济难以摆脱对油气的依赖性
    6. 六 大型建设项目依靠油气领域的投资与收入
    7. 七 经济投资项目主要为油气项目
    8. 八 油气掌控经济之命门
  • 第二节 两任总统的油气政治思想与主张
    1. 一 尼亚佐夫的油气发展战略思想与主张
    2. 二 别尔德穆哈梅多夫的油气发展战略思想与主张
      1. (一)别尔德穆哈梅多夫的油气发展战略思想与主张
      2. (二)别尔德穆哈梅多夫最新的油气发展战略规划与目标
      3. (三)别尔德穆哈梅多夫对土油气勘探开发做出的最新部署
  • 第三节 土库曼斯坦的国际能源政治角色
    1. 一 土库曼斯坦的国际能源倡议与主张
    2. 二 土在举办重大国际能源会议方面的政治角色
  • 第四节 土库曼斯坦的国家油气发展战略
    1. 一 《2020年前土库曼斯坦油气综合体发展战略》
      1. (一)在勘探开发方面
      2. (二)在储备、开采量方面
      3. (三)在油气加工与处理方面
      4. (四)在出口方面
      5. (五)在投资方面
    2. 二 《2030年前土库曼斯坦油气工业发展纲要》
    3. 三 《2011~2030年土库曼斯坦经济与社会发展纲要》等
    4. 四 新版《天然气工业发展战略构想》
      1. (一)构想的首要任务
      2. (二)该构想对土天然气原料开采基地建设进行了规划
      3. (三)未来,为了保证土库曼斯坦国内外市场天然气用户的需求,有计划地开展工作
      4. (四)该构想明确了管道建设的重要性
      5. (五)该构想考虑到了多个方向上的天然气需要
      6. (六)该构想的预期
      7. (七)该构想期望完成的其他主要计划与任务
      8. (八)除此以外,该构想提出了未来土天然气工业领域内科学技术优先方向
  • 第五节 土库曼斯坦油气发展战略的基本特点
  • 第六节 土库曼斯坦天然气多元出口战略
    1. 一 土库曼斯坦实施天然气多元出口战略的内涵及意义
    2. 二 土库曼斯坦管道天然气多元出口发展演变轨迹
    3. 三 土库曼斯坦天然气管道出口方向与路径
    4. 四 土库曼斯坦天然气变相出口方向
      1. (一)电力出口
      2. (二)天然气化工产品出口
      3. (三)液化气出口
    5. 五 串供交易
  • 第七节 土库曼斯坦油气管理与决策机制
    1. 一 管理与决策机制脉络体系
    2. 二 总统与内阁的管理职责
      1. (一)总统
      2. (二)内阁
    3. 三 各部委机构的职责
      1. (一)土库曼斯坦石油与天然气部
      2. (二)油气署
      3. (三)里海事务署
      4. (四)油气发展基金会
    4. 四 近年土油气管理体系内的人事变动动态
    5. 五 土库曼斯坦油气管理体系的最新变更与调整
  • 第八节 土库曼斯坦油气法规与政策核心思想
    1. 一 《油气资源法》
    2. 二 油气投资法规——《外国投资法》
    3. 三 油气外资优惠政策
  • 第九节 土库曼斯坦油气领域内的重要政治人物
    1. 一 油气舵手——别尔德穆哈梅多夫
    2. 二 现任内阁副总理兼外长梅列多夫·拉希德·奥维兹格尔季耶维奇
    3. 三 总统油气顾问卡卡耶夫·亚格希格尔季·埃利亚索维奇
    4. 四 油气副总理梅梅拉特格尔季·列苏洛维奇·梅列多夫
    5. 五 土库曼天然气康采恩总裁梅拉特·古尔班杜尔德耶维奇·阿尔恰耶夫
    6. 六 内阁副总理马梅特汉·别尔季梅拉多维奇·恰克耶夫
    7. 七 土库曼石油康采恩总裁哈吉耶夫·塔奇杜尔德耶维奇·多夫列特杜尔德
    8. 八 土库曼地质康采恩总裁沙黑姆·阿布德拉赫马诺夫

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