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第七章 普惠金融助力脱贫攻坚

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任梦杰 中国社会科学院金融研究所博士后,国务院扶贫办信息中心。

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第七章 普惠金融助力脱贫攻坚

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第七章 普惠金融助力脱贫攻坚

一 金融扶贫概述

(一)普惠金融与金融扶贫

金融扶贫是普惠金融在扶贫领域的创新性运用,二者既有区别也有联系。普惠金融强调金融机构的财务可持续性,推动市场在金融资源配置中发挥决定性作用。金融扶贫强调发挥政府的作用,以政策为引导,通过合理设计的金融工具和金融机制来引导金融产品和服务流向欠发达地区、弱势群体和低收入人群。在当前扶贫攻坚的关键时期,金融扶贫是党中央、国务院做出的重大决策部署,是更加有针对性的普惠性乃至特惠性金融,需要从金融市场、金融机构、金融产品等不同层面和角度不断创新,依托不同发展平台,将金融资源服务于脱贫攻坚。

加大金融扶贫力度,需要持续推进普惠金融,提供金融服务的覆盖面和深度,创新面向贫困地区的金融产品和服务。从短期来看,金融扶贫是普惠金融的特殊应用,更多体现了政策在资源配置中的引导和扶持作用;从长期来看,在巩固脱贫成果和建立解决相对贫困的长效机制过程中,金融扶贫必然要遵循市场化原则,兼顾政府和市场在资源配置中的作用,使金融扶贫机构的社会性和商业性有机结合,在惠及贫困地区和贫困群体的同时,实现可持续发展。

具体而言,金融扶贫是指金融系统开展的与扶贫开发相关的诸多行为措施,是通过运用各种金融工具,满足贫困地区金融需求,支持贫困人口脱贫致富和贫困地区经济社会发展。改革开放后的经济转轨过程中,金融扶贫是政府扶贫政策的一个重要组成部分,是提高低收入群体生活质量、实现社会和谐发展的政策工具。在当前脱贫攻坚背景下,金融扶贫具有了更加丰富的内涵,是按照精准扶贫精准脱贫基本方略要求,整个金融行业共同履行社会责任、共同参与的扶贫行动。现阶段的金融扶贫从制度设计到产品开发,都体现了金融改革创新和扶贫改革创新的融合,是整个金融系统共同践行的金融扶贫顶层设计及具体实施。

(二)金融扶贫的逻辑基础

我国贫困问题的形成,与资源环境、体制机制、政策差异等多种因素有关。从客观条件上来看,我国人口多、地域广,区域发展不平衡,贫困地区资源匮乏、交通不便,导致了贫困地区教育、产业、经济的不发达。从制度政策层面来看,新中国成立初期政治经济制度安排带来了城乡“二元”社会经济结构,区域经济发展政策导致了区域性差异和经济、社会发展的不平衡。

贫困是一个世界性问题,西方的减贫经验主要有慈善式、救济式扶贫和商业化扶贫,但这些方式只是缓解了贫困,不能从根本上解决贫困问题,而过度商业化的扶贫则可能使贫困人口永久性地处在贫困阶层。我国自改革开放以来,实施了有计划、大规模的扶贫开发,7亿多贫困人口脱贫,成功走出了一条中国特色的扶贫开发道路。当前,我国扶贫脱贫已进入攻坚克难重要阶段,“大水漫灌”式扶贫已经很难渗透深度贫困地区,必须采取更精细化的扶贫方式。

精准扶贫,就是以“造血式”扶贫替代“灌水式”“输血式”扶贫,是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略,是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。而金融扶贫正是精准扶贫的利器,通过向贫困地区提供资金支持,带动产业培育和发展,促进就业和贫困人口增收,逐步消除贫困地区的致贫因素,用市场机制激发贫困地区的内生发展动力,支持引导有劳动能力的贫困人口依靠双手,实现有尊严、可持续的脱贫致富。

(三)金融扶贫的优势及必要性

一是以金融资源供给促进贫困地区经济发展。根据戈尔史密斯(Goldsmith)和帕特里克(Patrick)的金融发展理论,经济欠发达的国家和地区通常采用金融优先的金融资源供给带动政策,以刺激储蓄和投资,能够对经济发展起到较明显的促进作用。贫困地区经济发展落后,通过金融扶贫,增加金融资源的投放力度,加大金融基础设施建设,可以助力提高贫困地区金融发展水平,促进贫困地区经济发展。

二是以金融资源配置带动贫困地区产业发展。金融扶贫通过发挥金融资源配置的核心作用,发挥金融资本的杠杆作用,以产业帮扶为重点,以资金带动产业发展,完善贫困地区产业链,培育贫困地区有前景的企业,拉动贫困地区人口就业。通过促进产业发展这一实现脱贫的根本之策,带动扶贫脱贫,带动致富,实现短期快速脱贫和长效稳定脱贫的有机统一。

三是以金融机构履行社会责任促进社会更加和谐。助力脱贫攻坚战是金融机构履行社会责任、承担经济社会发展义务的具体体现。履行社会责任、遵守契约精神不仅是应有之义,更是促进社会财富合理配置的有效途径。以金融资源助力脱贫攻坚,是金融机构参与构建和谐社会的必然要求。

(四)金融扶贫的整体状况

从金融基础设施上来看,通过开发性金融机构、政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构的共同努力,金融基础设施不断夯实,面向基层、面向贫困地区和贫困人口的普惠金融服务体系不断完善。贫困地区信用体系初步构建。近年来,各地加强贫困人口信用信息征集和评价,建立新型农村经营主体信用档案,健全信用评价体系,为金融扶贫的正常运行提供了基础保障,降低了金融机构在开展信贷业务中面临的信息不对称,降低了交易成本,规避了道德风险,贫困地区金融生态环境不断优化。支付体系建设快速完善。农村地区结算账户、支付工具和支付清算网络等基础设施快速发展。同时,随着互联网技术、移动终端、大数据等科技的发展,商业银行线上业务和第三方支付机构迅猛发展,贫困地区贫困人口对数字化金融服务的接受度越来越高,支付体系不断完善,更加经济、便捷、高效。

从金融服务体系上来看,目前,我国已经构建和形成了多元化的贫困地区金融服务组织体系,包括以银行为主导的信贷支持体系,有效提高了贫困地区贫困企业和贫困农户的贷款覆盖率;以保险为主导的“农业保险+大病保险”体系,一方面为农产品提供市场化的风险管理手段,另一方面为贫困人口提供民生兜底保障;以资本市场为主导的直接融资支持体系,通过首次公开募股、发行债券、新三板市场挂牌、“保险+期货”等多种手段提高融资效率,促进贫困地区产业发展。贫困地区的金融服务体系日益完善,有效解决了贫困地区发展中的资金短缺问题。

从金融产品和工具上来看,改革开放40多年以来,我国金融扶贫工具不断创新演进,为不同时期的扶贫开发事业发挥了积极作用,至今已形成了包括信贷、保险、证券产品在内的多元化、较为完备的金融扶贫工具体系。金融扶贫工具从单一到多元、从政策主导到政府市场双轮驱动、从产业带动到针对个体实现精准扶贫。

从金融扶贫成效上来看,普惠金融服务扶贫开发取得了显著成效,贫困地区金融服务水平明显提升,增强了贫困地区经济发展活力,促进了贫困地区产业发展,扶贫带贫成效显著。信贷扶贫方面,针对贫困农户的扶贫小额贷款,放款效率高,扶贫效果好,目前已累计发放超过4000亿元,惠及1000多万建档立卡户。重点支持易地扶贫搬迁的专项贷款,重点支持扶贫龙头企业、新型生产经营主体的扶贫再贷款,也有效降低了贫困地区企业和农户的融资成本。保险扶贫方面,推出了精准施策的生产生活、养老医疗、融资增信等保险产品,聚焦贫困地区贫困人口,有效支持了贫困地区产业发展,防范了贫困农户因病因灾因市场风险等致贫返贫问题。资本市场扶贫方面,通过融资引资投资平台,发挥金融资源配置优势,为贫困地区企业直接融资提供了绿色通道支持。

二 金融扶贫的措施及手段

20世纪80年代初期,国家对贫困地区的资金支持主要依靠财政资金。1980年,国务院提出,中央财政对老少边穷地区要设立支援经济不发达地区的发展资金,占国家财政支出总额的比例应当逐步达到2%。1982年,国民经济“六五”计划进一步明确扶贫专项资金制度,“每年拨专款5亿元,作为支援经济发展的资金”。改革开放以来,随着我国金融体系的逐步发展完善,金融在扶贫开发领域的运用也越来越广泛,金融扶贫的措施及手段不断完善,金融扶贫工具从无到有,从单一到多元,目前已初步形成包括信贷、保险、证券的多层次、立体化的金融扶贫工具体系。

(一)信贷类金融扶贫工具

1.专项低息贷款

改革开放初期,我国农村扶贫开发所需资金主要来源于中央专项财政扶贫资金“支援经济不发达地区发展资金”和金融系统的专项低息贷款。1983年的“老少边穷地区发展经济贷款”,是扶贫专项低息贷款的具体形式,通过信贷工具向贫困地区输送资金和提供服务,是对财政扶贫资金的重要补充。这一时期,可供查询的最早涉及金融扶贫的政策文件是1982年底九部门联合下发的《关于认真做好扶助农村贫困户工作的通知》。该通知指出,农村金融部门要“对缺乏农副业生产资金的贫困户积极给以贷款支持”。

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章节目录

  • 一 金融扶贫概述
    1. (一)普惠金融与金融扶贫
    2. (二)金融扶贫的逻辑基础
    3. (三)金融扶贫的优势及必要性
    4. (四)金融扶贫的整体状况
  • 二 金融扶贫的措施及手段
    1. (一)信贷类金融扶贫工具
      1. 1.专项低息贷款
      2. 2.扶贫专项贴息贷款
      3. 3.小额信贷
      4. 4.扶贫再贷款
      5. 5.扶贫小额信贷
    2. (二)保险类金融扶贫工具
      1. 1.农业保险扶贫
      2. 2.大病保险扶贫
      3. 3.银保联动与小额贷款保证保险
    3. (三)证券期货类金融扶贫工具
      1. 1.上市/挂牌发行股票融资
      2. 2.扶贫债券和扶贫资产支持证券
      3. 3.“保险+期货”扶贫
  • 三 金融扶贫长效机制构建
    1. (一)加强金融基础设施建设
    2. (二)加强信用体系建设
    3. (三)完善相关制度和政策
    4. (四)推动金融产品创新
    5. (五)建立风险分担机制

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