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第十一章 普惠金融与消费者保护

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作者

尹优平 中国人民银行金融消费权益保护局副局长。
姚前 中国证券监督管理委员会科技监管局局长。
王向楠 中国社会科学院保险与经济发展研究中心副主任。
王京
王晓炜 中信百信银行股份有限公司副行长。
梁紫燕
朱雨萌

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第十一章 普惠金融与消费者保护

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第十一章 普惠金融与消费者保护

推动金融科技时代金融消费权益保护高质量发展*

金融科技是技术驱动的金融创新,旨在运用现代科技成果改造创新金融产品、经营模式和业务流程等,推动金融发展提质增效。近年来,随着人工智能、大数据、云计算、物联网等信息技术与金融业务深度融合,金融科技正在驱动金融服务业重构,革新传统金融行业,引领金融业务创新,在支付清算、财富规划、筹融资、智能投顾、数字货币、数字身份安全等领域取得快速发展。在此过程中,一系列金融科技类产品和服务如雨后春笋般涌现出来,在为消费者提供更多选择和极大便利的同时,也大大增加了信息泄露、信息欺诈的风险,给金融消费者权益保护和金融安全带来了新的挑战。目前,许多发达国家已经将消费者保护作为金融科技监管的基本原则之一,从技术应用、法律监管层面构建了基本的消费者权益保护体系。面对新技术、新业态的发展,如何完善规则、创新工具,提升金融消费者福祉,推动符合消费者利益的充分竞争和多重保护,值得我们金融从业者深入研究。

(一)金融科技时代下消费者权益保护的新特点

作为金融业务与信息技术深度融合的产物,金融科技产品与服务具有高度的虚拟性。在金融行业,产品和服务具有虚拟性和不确定性特征,经营者、消费者、监管部门等市场主体行为高度依赖所获取的信息。而在信息获取与处理方面,借助大数据、人工智能等技术和互联网信息平台对传统金融业务流程进行变革、创新和重塑,金融科技具有高效便利的特征和元素。经金融科技改造后的金融业务以客户为中心,呈现出比传统模式更强的虚拟性特征。一方面,大多数金融科技产品或服务主要通过数字化方式来呈现,产品交付与消费也主要通过线上完成,相应的交易场所和交易方式都是虚拟化的。另一方面,金融科技产品与服务交易结算很少表现为传统的面对面资金往来,主要通过诸如第三方支付平台等网络支付的方式来完成。

金融科技产品与服务交易高度虚拟化,进一步加剧了金融市场信息不对称问题。金融科技产品本身非常复杂,既涉及大量的信息科技知识,又涉及大量的金融专业知识。这意味着,较好地理解金融科技产品与服务需要严格的专业训练。但是,普通消费者几乎不可能具备这样的条件,存在信息科技素养与金融专业知识上的双重劣势。由于认知水平跟不上金融科技更新速度,普通消费者对金融科技产品与服务的了解往往仅局限于网上发布的产品描述,难以据此准确判断金融科技产品与服务的真实收益,无法对其潜在风险做出全面、客观的评估,导致交易双方的信息失衡。与此同时,金融科技产品与服务的提供者可能会有目的地利用与消费者的信息不对称问题来推销业务,强调高收益却对风险避而不谈,由此导致交易主体双方信息不对称问题更趋严峻,严重威胁金融消费者的权益。

本质上,金融科技是利用新兴科学技术的工具价值实现金融行业的创新发展。在金融科技业务中,信息科技元素只起到技术工具、媒介和思维的作用。金融科技的发展和创新不会改变金融活动的本质,不会出现金融的科技化问题。也就是说,金融科技产品与服务本质上仍旧属于金融产品,其消费者拥有一般金融消费者所该拥有的全部法定权利,不受金融科技发展的任何影响。不仅如此,考虑到金融科技产品与服务的虚拟性更强,面临的信息不对称问题更严重、更隐秘,相关领域的消费者保护应更加强调对消费者在知情权、隐私权、财产安全权、受教育权及公平交易权等方面的保护。

(二)金融科技时代下金融消费者权益保护迎来新机遇

金融科技通过强化数据获取、归集、使用,生产了大量信息,对市场主体行为产生了积极影响,为金融普惠发展提供了机会,降低了消费者进入金融市场的门槛,提高了金融市场的运行效率。如果将区块链、人工智能、大数据等金融科技引入金融监管,应用于消费者权益保护等方面,就可为行政机构科学监管提供坚实的数据支撑,有助于解决金融科技创新驱动下出现的消费者权益保护困境。事实上,我国监管信息化建设目前已见成效,基本具备运用监管科技保护消费者权益的条件。大数据、云计算等技术的日益成熟为监管科技提供了技术基础,各类人工智能算法的成功应用为监管科技提供了先进案例。与此同时,诸多基于科技而运营的金融基础设施陆续建成,进一步助推了监管科技应用。

第一,有助于解决金融机构与金融消费者之间的信息不对称问题。无论金融产品如何创新,其资金的来源和流向均需要进行会计记账,区块链技术可使记账信息更为及时和完整。如果将区块链的分布式记账技术引入整个金融市场,可以第一时间获取资金的来源和流向信息,获取穿透式的信息。资金无论是流向其他金融机构,还是流向实体经济,均可以得到实时监测。而且区块链技术具有去中心化、开放性、信息不可篡改等突破性优势,可协助监管当局核查金融机构披露信息的真伪,督促金融机构完善信息披露内容,实现消费者与金融机构之间的信息对称。

第二,有利于更好地识别风险。在获取资金流转的信息之后,资金的来源和流向是否合规、是否会造成较大的风险,均可以利用大数据进行进一步分析。此外,应用大数据技术还有助于进行风险评估,针对资金流入的领域以及流入量的大小可以定量识别投资风险,提高金融消费者的风险识别能力。

第三,有利于及时回应风险。机器学习技术使人工智能的分析和应对行为更加智能,可以从多个维度帮助监管部门判定资金的流向是否会产生风险,以及发生风险事件的概率有多大。一旦概率超过临界值,人工智能就会自行报警以提醒监管方,或者自动对相关金融机构采取措施,纠正其行为,降低金融风险。

第四,有利于数据安全保护。在网络安全设施方面,监管科技可以对金融机构信息系统如防火墙、入侵检测、数据加密等方面进行检查维护。对金融机构使用的第三方签名、电子认证等技术的潜在数据信息安全风险,监管科技也有能力构建严格的规范机制、加密机制和脱密机制并进行评估和防范。对监管体系的数据安全风险,同样可基于监管科技构建一套智能评估体系,对体系中各个数据孤岛的安全状况进行统一监测。

(三)金融科技发展对金融消费者权益保护带来新挑战

信息质量良莠不齐加大了消费者识别难度,增加了识别成本,增强了金融机构信息垄断优势,从而使得金融素养低、风险意识薄弱的群体面临的交易风险不断上升。与此同时,金融科技打破了服务地域和空间限制,加快了风险传导速度,推动参与主体和业务交叉,致使风险复杂性上升,风险传导范围扩大,爆发系统性金融风险的可能性加大;随着金融科技创新的迅速发展,消费者权益保护面临新的困境。一是金融消费者财产安全风险系数加大;二是金融消费者知情权信息差异性加大;三是金融消费者个人信息安全脆弱性加大;四是金融风险识别的复杂度加深;五是金融消费者维权难度系数加大。这些风险和问题给金融消费者权益保护工作带来了新的挑战。

1.对市场行为监管的挑战

消保职责划分、监管科技与金融科技发展不适应。分业监管看起来是各司其职、分工明确,实则与金融科技下金融业的混业经营、创新发展不相适应。随着科技与金融的融合,金融业务呈现交叉和跨区域发展趋势,导致监管边界日渐模糊。在出现跨行业、跨市场纠纷时,各监管机构既缺乏识别和规制的主动性,又缺乏识别和规制的能力。由于无法约束其他部门,监管协作机制实质上处于缺位状态,各监管机构无法迅速识别和应对市场风险,从而出现监管滞后的现象。

2.对现行法律体系的挑战

相关领域的法律法规空白造成保护依据缺位。一是金融科技监管基础法律缺失。网络借贷、互联网保险、股权众筹虽已有相关监管政策,但都以具体的金融科技创新业务作为规制对象,缺乏对“金融科技”这一本体的基础监管。二是个人信息保护制度薄弱。金融科技发展促使个人金融信息流转环节增多,受不法分子违法违规操作、病毒侵入等影响,信息泄露风险也不断增加。现行关于个人信息保护的制度散落在《网络安全法》《消费者权益保护法》中,且未有明确的关于“个人信息”以及“个人信息权”的定义等内容。三是区块链、人工智能等金融科技的法律界定和监管缺失。

3.对纠纷解决机制的挑战

解决途径有限,保护力度不足。一是官方纠纷解决途径不畅,维权成本较高。金融科技创新业务具有交叉性和创造性,业务边界模糊,容易出现求告无门、维权被拒的情况,特别是增加了弱势消费群体维权难度和纠纷解决成本。二是金融消费纠纷机制(ADR)建设缺乏统一标准。金融机构内部处理机制不到位,ADR机制通过网络技术进行,相关材料真实性难以判定,且缺乏金融科技专业人才,严重影响了纠纷解决的成功率。三是纠纷认定缺少倾斜保护。金融科技发展加剧了信息不对称,金融消费者弱势地位更趋明显,举证难的问题更趋严重。如无必要的倾斜,金融消费者权益就得不到有效保护。

4.对金融教育工作的挑战

消费者金融素养提升跟不上金融科技创新发展的速度。一是消费者金融科技素养与金融风险不匹配;二是金融教育体系建设与时代发展不匹配;三是教育惠及面与金融普及程度不匹配。近年来,国外参与金融教育的消费者数量快速增加,尤其是农村居民、社区老人和在校学生等群体不断扩大,但是在国内,对金融消费者的教育目前还主要按照传统方式展开,有针对性地解决“数字鸿沟”问题的宣传教育严重不足。

(四)运用监管科技推动金融消费者权益保护的新发展

SWOT分析结果显示,监管科技不仅有助于金融消费者权益保护,而且在当前互联网金融消费者权益保护领域还具有自身独特的优势。在国家层面上,政府对发展监管科技也持鼓励态度。但是,当前监管模式传统而僵化,监管法律法规相对滞后,规则和标准不统一,使监管科技无法有效应用于金融消费者权益保护。在金融科技时代,消费者权益保护应与时俱进,通过发展监管科技、丰富监管手段,平衡交易双方的信息和地位差异,提高风险警示的有效性。

1.坚持金融为民,健全金融消费者权益保护科技监管制度

一是完善金融消费者保护工作协调机制。建立金融科技监管大数据共享平台,打破各监管机构信息壁垒,理顺金融消费者保护协调工作。二是加快推行中国特色的沙盒监管制度。考虑到中国分业监管和地域发展不平衡的特点,沙盒监管制度可以分行业、分地域先行试点。三是大力发展监管科技。加强顶层设计,强化功能性监管和行为性监管,明确金融科技监管的范围,落实金融科技穿透式监管措施,构建包括网络安全、算法风险以及金融消费者保护等全方位的监管体系。

2.坚持科技赋能,探索应用有效的监管科技手段

坚持科技引领、需求驱动的原则,借鉴国外先进经验,丰富监管科技手段。一是应根据当前我国金融科技发展的特点,完善监管沙盒的制度设计,通过沙盒接口接入创新链,利用大数据、云计算、区块链、人工智能等技术支持监管创新。二是监管沙盒的制度设计应在实现应有的监管力度的基础上,最大限度地保障金融消费者的知情权、自由选择权、财产安全权、依法求偿权等各项权益。

3.坚持教育优先,从国家战略高度研究规划金融教育

一是提倡数字教育,运用互联网、手机App等新媒体方式,形成24小时全维度、全方位、多角度、多层次的“互联网+”宣传。二是确定符合国情的金融教育框架,制定分层推进、针对性强的金融教育安排,编写可推广的金融知识教材,将金融教育逐步纳入国民教育体系。三是增加对金融教育的资源投入,号召金融机构、行业协会、教育集团积极参与金融教育,开发金融教育产品,并给予做出重大贡献的个人和团体适当奖励。

4.坚持依法行政,推动完善金融科技监管法律体系

在金融科技发展过程中,技术和场景日新月异,而相应的法规政策制定和出台需要较长时间。在此背景下,可遵照“软法先行、硬法托底”的原则,鼓励知名互联网企业牵头组织各利益相关方探索确立行业惯例、合规流程、网络安全标准、技术标准等,缔结监管科技行业的基本公约。以此为基础,及时出台金融科技监管法律规范,填补监管空白,将新兴金融科技业务纳入现有监管体系,在法定归责、司法裁量和严格制裁上设置底线,防范非法集资、金融诈骗等行为。

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章节目录

  • 推动金融科技时代金融消费权益保护高质量发展*
    1. (一)金融科技时代下消费者权益保护的新特点
    2. (二)金融科技时代下金融消费者权益保护迎来新机遇
    3. (三)金融科技发展对金融消费者权益保护带来新挑战
      1. 1.对市场行为监管的挑战
      2. 2.对现行法律体系的挑战
      3. 3.对纠纷解决机制的挑战
      4. 4.对金融教育工作的挑战
    4. (四)运用监管科技推动金融消费者权益保护的新发展
      1. 1.坚持金融为民,健全金融消费者权益保护科技监管制度
      2. 2.坚持科技赋能,探索应用有效的监管科技手段
      3. 3.坚持教育优先,从国家战略高度研究规划金融教育
      4. 4.坚持依法行政,推动完善金融科技监管法律体系
      5. 5.坚持问题导向,构建多元化金融纠纷解决机制
  • 区块链高质量发展与数据治理的研究*
    1. (一)采取从数据存证,共享入手的务实策略
    2. (二)支持公有链研究,推进联盟链应用
    3. (三)密码算法的应用和创新是区块链安全可控的基础
    4. (四)加强链上和链下数据治理
      1. 1.加强链下数据治理的评估与监督,防止短板效应
      2. 2.参照主数据管理理论,开展链上数据治理
      3. 3.加强数据安全与隐私保护,保障数据资产价值
    5. (五)结语
  • 数字时代中国保险消费者保护对策*
    1. (一)保险监管可进一步关注的内容
      1. 1.明确保险科技领域的监管对象
      2. 2.更多基于生态监管的视角
      3. 3.加强监管专业技能建设及与第三方监管合作
      4. 4.提供更明晰的监管方案
      5. 5.鼓励市场创新
      6. 6.灵活监管,跟上创新步伐
      7. 7.选择适用的保险创新监管方法
    2. (二)完善保险领域的数据和隐私立法
      1. 1.有“基本法”可依是消费者保护的基础
      2. 2.重视对第三方服务商的监督和管理
      3. 3.明确网络安全事件的通报要求
      4. 4.改进保险机构内部治理
    3. (三)加强金融保险消费者教育
      1. 1.完善金融消费者教育国家战略
      2. 2.开展普及保险知识的社会宣传活动
      3. 3.设置可持续的金融消费者教育计划
      4. 4.鼓励对数字化教育领域的探索与实践
      5. 5.加强金融消费者教育方面的国际交流与合作
  • 论人工智能在金融消费咨询投诉中的应用
    1. (一)人工智能催生智能客服的产生与进化
      1. 1.智能客服进化的语义理解维度
      2. 2.智能客服进化的场景服务维度
    2. (二)金融科技时代智能客服在咨询投诉处理中的应用
      1. 1.机器学习参与智能客服的技术架构
      2. 2.智能客服对金融机构咨询投诉处理架构的重塑
    3. (三)智能客服在金融消费咨询投诉中的前景分析
      1. 1.智能客服有助于提升金融机构客诉处理效率,有助于提升消费者对投诉处理的满意度
      2. 2.智能客服有助于提升金融消费权益保护工作事前协调、事中管控和事后监督的能力,更适应监管要求
      3. 3.金融行业需建立开放的金融生态环境,以适应智能客服应用的门槛要求
      4. 4.金融消费权益保护工作需秉持人文金融理念,智能客服与人工坐席的平衡仍需进一步思考

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